□ 王成竹 譚明波 藍 麒

新冠肺炎疫情的暴發(fā)，對我國公共衛(wèi)生、公共應急、公共安全帶來巨大沖擊。作為守護特種設備安全的重要力量和特種設備安全監(jiān)管雙軌制的重要組成，特種設備檢驗機構承擔著“保安全、促發(fā)展”的職責使命，應當始終把人民和生命擺在首位。

近年來，各地特檢機構改革出現(xiàn)多種模式，圍繞特檢業(yè)務是否市場化、特檢事業(yè)單位是否轉(zhuǎn)企始終存在兩種聲音。一種認為，通過轉(zhuǎn)企推進市場化改革有利于激發(fā)活力，提高資源配置效率和供給能力。另一種認為，特種設備檢驗不是一種市場競爭行為，不能混淆了屬性定位，不能背離了特檢事業(yè)的初心使命。面對特檢改革問題，我們應當從歷史和現(xiàn)實、國內(nèi)和國際等視角，客觀、理性地加以分析。

回顧歷史過往，特檢事業(yè)單位是特種設備安全監(jiān)管的重要組成部分。特種設備安全監(jiān)管體制自1955年建立，因事故爆發(fā)頻次和嚴重程度“兩落三起”，1979年起逐步建立獨立的事業(yè)單位性質(zhì)特檢機構，由最初的“監(jiān)檢合一”轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨O(jiān)察+檢驗”的雙軌制。歷史證明，一旦政府放松對特種設備安全的管控，削減機構、技術、人員等方面的投入，就會引起事故反彈和安全狀況波動。與衛(wèi)生、疾控、消防等一樣，特檢機構成為保障特種設備安全的一支國家基礎技術力量，為推動行業(yè)科技進步、攻克重大技術難題、提供安全技術保障等作出突出成績，為安全監(jiān)察的行政許可、監(jiān)督檢查、隱患排查、專項整治、事故調(diào)查等提供堅實支撐，為國家重大工程、重大活動的安全和應急保障作出巨大貢獻。如果特種設備檢驗由一種公共職責變?yōu)槭袌鲂袨?，這支國家技術保障隊伍勢必逐步削弱，則“雙軌制”帶來的制度優(yōu)勢將不復存在，不利于公共安全保障和重大突發(fā)事件應對。

辨析屬性定位，特種設備檢驗具有行政性和監(jiān)督性。對于涉及安全、健康、環(huán)保等領域的公共服務，從經(jīng)濟學上看，都屬于準公共產(chǎn)品的范疇，存在“市場失靈”的問題。特種設備檢驗是依法開展的強制性檢驗，與受企業(yè)委托開展的自愿性檢驗有著本質(zhì)區(qū)別，是一種公共服務，一種行政確認行為，是對特種設備是否安全的技術監(jiān)督和檢查，而非市場行為，更非中介服務。從立法本意看，《特種設備安全法》釋義和說明中，都明確指出，“檢驗是國家對特種設備的生產(chǎn)、使用實行的技術監(jiān)督措施，具有強制性和行政性，是一種法定的、驗證性的工作。檢驗機構作為法定檢驗機構，是作為非營利性的公益性質(zhì)的機構開展工作”。2020年，市場監(jiān)管總局電梯改革試點文件，再次強調(diào)“強化電梯檢驗的監(jiān)督性和公益性，特種設備技術檢查機構和公益事業(yè)單位性質(zhì)的特種設備檢驗機構（以下統(tǒng)稱公益性檢驗機構）應積極承擔電梯定期檢驗工作”。可見，特種設備檢驗是公益機構代表國家和政府履行的一項技術監(jiān)督職責。最新頒布的《民法典》再次明確，事業(yè)單位的本質(zhì)是提供公益服務。因此，特檢事業(yè)單位應當堅守公益屬性、遵循立法初衷、恪守國家使命。

綜觀國內(nèi)情況，特檢行業(yè)不能盲目推進市場化。我國的醫(yī)療、教育等領域均出現(xiàn)過市場化的改革趨勢，但最終又逐步回歸公益。始于1992年的醫(yī)改，要求醫(yī)院“以工助醫(yī)、以副補主”，激勵醫(yī)院搞活創(chuàng)收。但隨著醫(yī)患矛盾加深，到2005年，相關衛(wèi)生主管部門明確指出，“市場化非醫(yī)改方向”。2010年，衛(wèi)生部等5部委聯(lián)合下發(fā)了《關于公立醫(yī)院改革試點的指導意見》，強調(diào)堅持公立醫(yī)院的主導地位和公益性質(zhì)，建立以公益性為核心的公立醫(yī)院績效考核體系。20世紀末，高等教育產(chǎn)業(yè)化拉開序幕，隨著擴招很多“三本”獨立院校和民辦院校應運而生，但學費高、教學質(zhì)量差等問題也日益凸顯。近年來，多數(shù)省份已取消“三本”錄取，并將部分三本院校轉(zhuǎn)為職業(yè)學院或技工學校，進一步強化高等院校的公益屬性。在同屬公共服務的特種設備領域，兩工地起重機檢驗、氣瓶檢驗、無損檢測、安全閥校驗等在市場化過程中，均出現(xiàn)了不同程度的因無序惡性競爭引發(fā)的質(zhì)量安全問題，同樣引發(fā)了人們對市場化改革的擔憂。

參考國際經(jīng)驗，國外特檢行業(yè)并未采取完全的市場化。從國外公共服務改革整體趨勢看，上世紀70年代“公共服務私有化”浪潮過后，由于存在定位上的矛盾和價值沖突，90年代以來許多改革措施出現(xiàn)回潮，變成了再規(guī)制和逆私有化，我們沒必要再走國外的老路和覆轍。特種設備檢驗作為公共服務的組成部分，各國大都采用特殊的立法和管理制度，主要由政府和非營利組織承擔。美國在電梯領域，有超過半數(shù)的州完全由政府承擔或由政府與授權機構共同承擔檢驗工作，實行分片區(qū)的屬地化管理；在鍋爐壓力容器領域，主要由政府監(jiān)管部門負責定期檢驗，專業(yè)保險機構和企業(yè)自檢機構作為補充。加拿大主要由省政府直接檢驗，或設立法律授權的非營利組織，對特種設備實施監(jiān)檢合一的管理，全權負責許可、注冊、檢驗、事故、培訓、教育、咨詢等工作。德國嚴格控制特檢機構的資質(zhì)和授權管理，特檢工作主要由非營利性技術監(jiān)督協(xié)會出資舉辦的三大TUV集團承擔，出資方未引入社會資本。日本和韓國的特種設備，主要由政府所屬機構或授權的非營利組織承擔相關檢驗工作?？梢?，在市場經(jīng)濟高度發(fā)達的國家，對于涉及公共安全的領域也采取比較審慎的管理模式，并沒有完全通過市場競爭來解決安全保障問題。

綜上，在特檢改革過程中，應當慎重對待特檢業(yè)務市場化和特檢事業(yè)單位轉(zhuǎn)企問題，摒棄“體制改革偏好”，在堅持特種設備檢驗由公益性機構承擔的前提下，重點研究如何完善和創(chuàng)新事業(yè)單位新機制，通過完善法人治理結構、向非營利組織轉(zhuǎn)變等新路徑，通過完善運行機制、收費政策、激勵措施等新方法，不斷提升特檢事業(yè)單位的檢驗供給能力和供給質(zhì)量，為特種設備安全事業(yè)作出更大貢獻。

（作者單位：中國特檢院）

《中國質(zhì)量報》