□ 朱 韻

廣告業(yè)是現(xiàn)代服務業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)的重要組成部分，在塑造品牌、展示形象、引導消費、傳播文化等方面發(fā)揮著積極作用。好的廣告能促進消費和經(jīng)濟發(fā)展，傳遞正能量；不良廣告甚至虛假廣告，卻會給消費者帶來財產(chǎn)乃至生命損害，破壞經(jīng)濟社會秩序。因此，廣告市場治理現(xiàn)代化顯得十分迫切，必須深入研判發(fā)展形勢，深度檢視弱項短板，精準把握當前和今后廣告工作取向和重點，奮力開創(chuàng)新時代廣告監(jiān)管工作新局面。

廣告監(jiān)管工作面臨的新形勢

近年來，廣告監(jiān)管工作在強化導向監(jiān)管、加強執(zhí)法辦案、夯實監(jiān)測基礎、深化協(xié)同監(jiān)管等方面穩(wěn)步推進，取得良好成效，全系統(tǒng)未出現(xiàn)系統(tǒng)性廣告導向監(jiān)管風險，傳統(tǒng)媒體和互聯(lián)網(wǎng)廣告監(jiān)測違法率逐年降低，跨區(qū)域廣告違法案件查辦協(xié)同合作不斷加強。隨之，廣告領域也發(fā)生了一些變化，對監(jiān)管工作產(chǎn)生了深刻的影響。

一是消費經(jīng)濟糾紛向廣告轉移。近年來，越來越多的消費者或同行業(yè)競爭者在處理消費、經(jīng)濟糾紛時，同步從虛假違法廣告入手，向廣告監(jiān)管機關投訴舉報虛假違法廣告，或向法院提起訴訟主張因虛假廣告遭受損害，有的還要求廣告發(fā)布者承擔連帶責任，先行賠付損失。

二是行業(yè)監(jiān)管焦點向廣告延伸。市場監(jiān)管部門在進行廣告行為監(jiān)管時，需要與其他部門配合?；诖?，整治虛假違法廣告聯(lián)席會議制度是很好的嘗試。但行業(yè)管理并非“地毯式”全覆蓋毫、無遺漏，一些模糊地帶的問題外化表現(xiàn)出來就是廣告的合法與否，以及競合處理的問題。如，金融監(jiān)管部門對非持牌機構開展無證經(jīng)營金融相關業(yè)務并進行宣傳問題，多從金融廣告突破。地名管理部門要求使用標準地名也以房地產(chǎn)廣告為切入點。

三是職業(yè)舉報群體向廣告聚集。由于違法廣告特別是《中華人民共和國廣告法》第九條中涉及的“國家級”“最高級”“最佳”等用語發(fā)現(xiàn)容易、舉報門檻低、處罰力度大、舉報人對舉報獎勵甚至以舉報相威脅敲詐勒索的回報預期高等因素，廣告成為職業(yè)舉報人在市場監(jiān)管領域主攻的重點區(qū)域。據(jù)某市場監(jiān)管所統(tǒng)計，該所一年處理2600件投訴舉報，其中廣告投訴舉報就占70%。

四是數(shù)字經(jīng)濟營銷向廣告融合。與傳統(tǒng)媒體廣告相比，互聯(lián)網(wǎng)廣告不僅是媒介的變化，也不僅是商品信息在互聯(lián)網(wǎng)上的物理映射，而是基于互聯(lián)網(wǎng)技術和營銷洞察，通過算法邏輯外化的精準營銷展現(xiàn)，核心差異主要體現(xiàn)在展現(xiàn)機制上。傳統(tǒng)廣告投放經(jīng)簽訂合同、審核樣稿后即可在約定的版面或時段發(fā)布。互聯(lián)網(wǎng)廣告發(fā)布的實現(xiàn)方式更加多樣，如實時競價的廣告投放可以在100毫秒內(nèi)完成“訪問者信息發(fā)送—廣告主或代理商競價—確定符合系統(tǒng)算法的最高分內(nèi)容推送—訪問者看到被展示的廣告”，極大地提高了廣告投放效率。與此相關的是，兩者在發(fā)布周期頻次、數(shù)量量級上差異巨大，互聯(lián)網(wǎng)廣告發(fā)布行為參與主體多元，收費方式也分按曝光量、點擊量、成交量等不同維度計費，“千人千面”精準投放，與交易頁面混同，因而在監(jiān)測發(fā)現(xiàn)、證據(jù)固定、行為定性、主體劃分、費用計算等方面給監(jiān)管帶來難題。

廣告監(jiān)管工作難題的主要矛盾分析

廣告監(jiān)管最直接的壓力來源是不依法履職的問責和社會輿論的反響。拋開其中主觀和外界的因素，深究其原因，主要是廣告監(jiān)管模式與行業(yè)發(fā)展模式之間的矛盾。

一是現(xiàn)有廣告監(jiān)管模式不能完全適應廣告業(yè)發(fā)展。廣告監(jiān)管模式通常是主動或被動發(fā)現(xiàn)涉嫌違法廣告線索后依法予以處理。實踐中形成的商業(yè)廣告行為判斷標準包括營銷性、權利性、媒介性。現(xiàn)實中，這樣的標準對于線下各種行為也不能完全劃分清楚，搬到互聯(lián)網(wǎng)上更是“水土不服”。廣告法中對于商業(yè)廣告除了有真實性要求，還有許多管制性規(guī)定，要求大眾傳播媒介發(fā)布的廣告應當顯著標明“廣告”，與其他非廣告信息相區(qū)別，要求廣告經(jīng)營者、發(fā)布者應當查驗有關證明文件、核對廣告內(nèi)容。如電商平臺產(chǎn)品頁面中，往往既有商品信息也有商業(yè)廣告，應當嚴格區(qū)分，適用不同法律規(guī)范，但這樣的監(jiān)管方式是不是高效、經(jīng)濟是值得商榷的；傳統(tǒng)廣告“先審后播”模式對于實時競價的廣告投放也難以適用。

二是廣告監(jiān)管力量與廣告量級也不相匹配。行政監(jiān)管的力量是有限的，廣告監(jiān)管隊伍更甚，與廣告數(shù)量相比力量懸殊。以某一發(fā)達省份為例，廣告監(jiān)管隊伍呈現(xiàn)倒三角形狀，省一級設有廣告處，11個地級市有6個市單設了廣告處，到了區(qū)縣一級就很難找到廣告業(yè)務科室，往往一個科室承擔很多監(jiān)管職能。

三是廣告監(jiān)管能力不能適應日新月異的廣告市場變化。縣以下監(jiān)管單位缺少對網(wǎng)上交易行為、網(wǎng)上違法廣告進行查處的專門機構、專業(yè)設備，一線執(zhí)法人員不太了解網(wǎng)絡廣告經(jīng)營者的特征與現(xiàn)狀，缺乏違法互聯(lián)網(wǎng)廣告鑒定能力，查處能力更是欠缺。面對轄區(qū)內(nèi)大量出現(xiàn)的廣告，基層大多是事后監(jiān)管，事前、事中監(jiān)管很難，實時監(jiān)管更是力不從心。

廣告市場現(xiàn)代化治理路徑

廣告監(jiān)管的目的是規(guī)范廣告市場秩序，保護消費者合法權益，促進廣告業(yè)健康發(fā)展。為此，應大力實施廣告戰(zhàn)略，堅持“廣告監(jiān)管是第一職責、服務發(fā)展是第一要務”理念，借鑒市場綜合監(jiān)管思路，讓市場機制發(fā)揮作用，將廣告執(zhí)法辦案作為最后的防線保障，完善與新形勢相適應的廣告監(jiān)管模式，建立健全綜合監(jiān)管、社會共治的現(xiàn)代化治理體系。

一是對接信用監(jiān)管，推動市場機制運行。探索建立以大數(shù)據(jù)為基礎的信用監(jiān)管機制，依法公示和共享廣告經(jīng)營主體廣告活動信息，發(fā)布廣告信用指數(shù)，補充提供信用修復途徑，事前事中事后全流程、全周期信息公開，讓市場依據(jù)透明數(shù)據(jù)作出選擇，倒逼經(jīng)營主體規(guī)范廣告活動。

二是對接標準工作，建立健全行業(yè)公約。廣告內(nèi)容形式是創(chuàng)意紛呈的，但作為相對成熟的產(chǎn)業(yè)，廣告產(chǎn)業(yè)有一定基礎開展標準化工作。浙江先行先試于2019年發(fā)布了《廣告經(jīng)營單位業(yè)務規(guī)范》《互聯(lián)網(wǎng)廣告標注與傳輸技術規(guī)范》省級地方標準。在此基礎上，探索進一步總結提煉通識慣例、技術設備標準，圍繞廣告活動環(huán)節(jié)建立廣告設計、制作、代理、發(fā)布服務標準，依據(jù)廣告經(jīng)營主體分類制定廣告主、廣告經(jīng)營者、廣告發(fā)布者廣告業(yè)務經(jīng)營管理標準，針對重點領域研究制定關鍵標準，打通產(chǎn)業(yè)鏈條銜接順暢，提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展效益，助推提升國際話語權。

三是對接合格評定，推行流程規(guī)范認證。依據(jù)廣告法律規(guī)范和標準體系，對技術設備產(chǎn)品、廣告業(yè)務經(jīng)營管理流程、廣告服務等方面進行符合性評價，研究產(chǎn)品、流程、服務質(zhì)量評測規(guī)范，探索開展認證工作，引導廣告經(jīng)營主體自覺按照標準開展廣告活動。

四是對接網(wǎng)絡監(jiān)管，實行智慧高效監(jiān)測。整合網(wǎng)絡交易監(jiān)測平臺與互聯(lián)網(wǎng)廣告監(jiān)測平臺的監(jiān)測能力，探索實行網(wǎng)絡交易監(jiān)測對電子商務平臺廣告及其他信息的全覆蓋、互聯(lián)網(wǎng)廣告監(jiān)測平臺突出對電子商務平臺以外互聯(lián)網(wǎng)廣告的監(jiān)測模式。

五是對接商事制度改革，明確廣告執(zhí)法重心。目前，對廣告活動的規(guī)制主要從準入控制、媒介資質(zhì)控制、廣告資質(zhì)控制、內(nèi)容控制、發(fā)布控制、廣告業(yè)務管理流程控制著手。規(guī)制目的是確保廣告真實、規(guī)范，控制手段本身并不是最終目的，對于部分管制性規(guī)范是否合理有效需要進一步論證分析，確有必要的應當予以完善，沒有保留必要的適時予以廢止。比如，對于未經(jīng)審查發(fā)布“三品一械”廣告問題的解決，是選擇花大力氣將“三品一械”廣告全都集中到廣告審查機關，還是選擇事中、事后監(jiān)管，需從社會經(jīng)濟效益角度進一步研究確定。

六是對接消費維權，暢通投訴舉報渠道。廣告市場秩序好不好，群眾感受最直接。應暢通投訴舉報機制建設，配套建立違法廣告典型案例公告等制度，對群眾進行普法宣傳教育，使群眾能監(jiān)督、會監(jiān)督、真監(jiān)督，以消費者為紐帶建立“市場—私法—公法”并存的規(guī)制機制。此外，廣告市場秩序本身也是放心消費環(huán)境建設的一部分，應當發(fā)揮創(chuàng)意，服務國家中心工作，助力經(jīng)濟發(fā)展。

（作者單位：浙江省市場監(jiān)管局）

朱慧卿 作

《中國質(zhì)量報》