以技術為基礎 以制度為保障

推進中國特種設備安全監(jiān)察事業(yè)高質量發(fā)展

□ 楊澤世 汪湖泉 孫 靜

實現(xiàn)高質量發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的本質要求，實體經(jīng)濟特別是制造業(yè)，是高質量發(fā)展的主要著力點。特種設備是工業(yè)生產(chǎn)和人民生活中必不可少的設施，特種設備安全是落實總體國家安全觀的重要組成部分，對于推動高質量發(fā)展，加快建設制造強國和質量強國，建設更高水平的平安中國，不斷實現(xiàn)人民群眾對改革開放成果的獲得感，具有十分重要的意義。

一、中國特種設備安全監(jiān)察發(fā)展歷程及啟示

新中國成立后，百廢待興，全國上下迸發(fā)出無比高漲的建設熱情，但鍋爐等特種設備的潛在危險性并未引起關注。1950至1955年，全國共發(fā)生鍋爐爆炸事故40多起，損失慘重。1955年4月，天津第一棉紡廠發(fā)生鍋爐爆炸事故，死傷77人，時任蘇聯(lián)援華首席專家阿爾希波夫先生向國務院建議，國家應對鍋爐、起重機等機械設備進行安全監(jiān)察。1955年6月，國務院決定效仿蘇聯(lián)模式，設立國家勞動部鍋爐安全檢查總局，并要求各地建立分支機構，專門針對鍋爐和其他危險設備進行安全監(jiān)察，這是我國特種設備安全監(jiān)察工作的開端。由于嚴重缺乏相應的人才，當時僅開展了鍋爐登記和年檢、檢查人員培養(yǎng)和鍋爐工培訓等工作。1959年，國務院批準成立國家鍋爐安全技術鑒定評估委員會。通過這些措施，事故總數(shù)明顯下降。

1982年，國務院頒布《鍋爐壓力容器安全監(jiān)察暫行條例》，確立了鍋爐壓力容器安全監(jiān)察工作的法律地位。20世紀80年代中期，全面推進安全監(jiān)察和檢驗“雙軌制”。2003年，國務院頒布《特種設備安全監(jiān)察條例》，明確了8大類特種設備的范圍，并要求對設計、制造、安裝、使用等進行全過程監(jiān)管。2013年，全國人大常委會表決通過《中華人民共和國特種設備安全法》，這是特種設備安全工作的重要里程碑。我國特種設備總量不斷增長，萬臺設備事故率卻呈現(xiàn)持續(xù)下降。截至2023年底，全國特種設備總量達2128.91萬臺，成為世界上最大的特種設備制造和使用大國；萬臺設備事故率0.043，有力地支撐了我國經(jīng)濟高速增長。

從我國特種設備安全監(jiān)察的發(fā)展歷程可以看出，持續(xù)的制度完善和技術創(chuàng)新是保障特種設備安全的關鍵。技術的創(chuàng)新和應用可以提高設備的安全性、監(jiān)管的有效性和檢驗的準確性，而制度的完善可以規(guī)范企業(yè)和個人行為，消除事故隱患。雖然我國特種設備安全工作取得了顯著成效，但在進一步健全特種設備安全監(jiān)察體系方面仍需繼續(xù)加強。

二、國外特種設備安全監(jiān)察工作發(fā)展概述

18世紀工業(yè)革命后，蒸汽機大量使用，鍋爐增加，生產(chǎn)力在得到迅猛發(fā)展的同時，越來越多的事故也隨之發(fā)生。鍋爐爆炸，導致人員傷亡、工廠毀壞。到1870年，歐美已經(jīng)出現(xiàn)了上千次的鍋爐、壓力容器爆炸事故。血的教訓，推動西方各主要發(fā)達國家均圍繞特種設備的安全監(jiān)管，建立了比較完善的法律法規(guī)體系和監(jiān)管制度、先進的技術法規(guī)標準體系以及第三方的檢驗體系和企業(yè)主責的工作體系。

（一）政府在特種設備安全監(jiān)管領域發(fā)揮基礎作用

美國建立了“聯(lián)邦-州”特種設備安全監(jiān)管政府責任分擔機制，聯(lián)邦政府主要負責移動式壓力容器和跨州的壓力管道安全監(jiān)察，各州政府負責其他特種設備的安全監(jiān)察。日本根據(jù)特種設備的不同種類和應用領域，在相應的行業(yè)主管部門設立了專門化的監(jiān)管機構。例如，勞動厚生省負責鍋爐、起重機械和電梯的監(jiān)察；國土交通省承擔高壓氣體容器和壓力管道的監(jiān)察工作；經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省負責大型游樂設施的監(jiān)察。

（二）社會力量成為特種設備安全監(jiān)管的有效支撐

德國在監(jiān)管體系的建設過程中，十分注重發(fā)揮第三方機構、民間組織和保險行業(yè)的作用，形成了小政府、大社會的監(jiān)管模式。德國的特種設備監(jiān)管部門主要負責準入許可和監(jiān)督檢查工作，具體的技術檢驗和檢查則交由經(jīng)許可的檢驗機構來完成。這些檢驗機構多為行業(yè)自治性質的第三方非營利機構，它們得到了政府的支持和監(jiān)督，同時也在市場化運作中保持了一定的公益性和社會責任。值得一提的是，大多數(shù)工業(yè)國家在安全監(jiān)管工作中引入了保險機制，強化了企業(yè)和檢驗機構的主體責任。

（三）完善的特種設備法規(guī)與標準協(xié)同治理體系

歐盟擁有一套完善的特種設備法規(guī)框架，包括指令、標準和指南等。這些法規(guī)對特種設備的設計、制造、安裝、使用和維護等各個環(huán)節(jié)提出了明確的要求。歐盟各成員國設有專門的特種設備監(jiān)管機構，負責執(zhí)行和監(jiān)督特種設備法規(guī)標準的實施。這些機構通常具備專業(yè)的技術知識和豐富的實踐經(jīng)驗，能夠有效地對特種設備進行監(jiān)察和管理。同時，在法律標準治理規(guī)則體系之外，還充分應用經(jīng)濟和信用等監(jiān)管手段，如引入保險機制，強化企業(yè)和檢驗機構主體責任，全方位提升特種設備安全治理現(xiàn)代化的整體效能。

三、當前中國特種設備安全監(jiān)察面臨的形勢和挑戰(zhàn)

特種設備安全體系和治理能力現(xiàn)代化是特種設備安全工作行穩(wěn)致遠的根本保證。當前，全國特種設備系統(tǒng)深刻把握“講政治、強監(jiān)管、促發(fā)展、保安全”的工作總思路，構建法規(guī)標準體系、動態(tài)監(jiān)管體系、安全責任體系、風險管理體系、科技支撐體系和績效評價體系等，研究制定了基層能力建設提升、加強行風建設等一系列舉措，全力守好特種設備安全底線。同時，我們也應該看到，隨著經(jīng)濟社會快速發(fā)展，特種設備安全管理工作也面臨著諸多新的挑戰(zhàn)。

（一）特種設備安全監(jiān)察力量不足

特種設備量大面廣，責任主體多、監(jiān)管鏈條長，近年來新增設備大型化、高參數(shù)、高風險特點明顯，且監(jiān)管數(shù)量持續(xù)增長。全國特種設備保有量從2006年的403.73萬臺，增長至2022年的1955.25萬臺；作業(yè)人員從2008年的473.15萬人，增長到2020年的1224.51萬人；生產(chǎn)企業(yè)從2006年的39909家，增長到2020年的76787家；監(jiān)管對象呈直線上升趨勢，而A類監(jiān)察人員卻從2006年的4671人下降到2020年的2064人；雖然B類監(jiān)察人員總數(shù)增幅較大，但大多是轉崗輪崗等新入職人員，專業(yè)監(jiān)管力量增長和能力明顯落后于設備增長的需求，人機矛盾突出，給特種設備安全監(jiān)管工作帶來極大挑戰(zhàn)。

此外，高齡老舊設備日益增多。截至2023年4月，全國正在運行的15年以上的老舊電梯數(shù)為73.68萬臺，占比達7.4%；部分大型石化企業(yè)超期服役的承壓設備甚至接近50%。老舊設備使用年限較長，零部件功能穩(wěn)定性差，安全風險高，也給原本緊張的監(jiān)管資源增加了壓力。

（二）特種設備新技術新業(yè)態(tài)的出現(xiàn)帶來新挑戰(zhàn)

新技術的引入使特種設備變得更加復雜，可能導致新的安全風險。雖然已有特種設備企業(yè)在嘗試數(shù)字化、智能化轉型，但大部分企業(yè)新技術應用不充分，產(chǎn)品的信息化、智能化、人性化方面發(fā)展不充分?，F(xiàn)有的監(jiān)管力量和裝備難以應對新模式新業(yè)態(tài)的出現(xiàn)，已有的信息化系統(tǒng)僅基本滿足資料存儲查閱等功能，大數(shù)據(jù)技術未能得到充分應用，數(shù)據(jù)價值沒有得到充分挖掘。

（三）特種設備節(jié)能減排壓力加大

特種設備行業(yè)是用能大戶，鍋爐壓力容器等承壓類設備具有能耗大、排放高的特點，屬于高耗能設備；電梯、起重機械、場（廠）內(nèi)專用機動車輛等機電類設備量大面廣且增幅明顯，隨著低碳要求加大，降低污染物和溫室氣體排放等仍有很大提升空間。

（四）安全監(jiān)察隊伍執(zhí)法動力和能力有待提升

在基層安全監(jiān)察隊伍方面，不乏“不愿干”“不想干”“不能干”的情緒。其原因：一是“同崗不同責”，近年來特種設備安全事故追責人數(shù)不斷增長，與系統(tǒng)內(nèi)其他類似崗位相比，特種設備安全監(jiān)察人員需承擔更重的任務和更多的追責壓力；二是“同責不同酬”，與應急等系統(tǒng)安全監(jiān)管人員相比，特種設備安全監(jiān)察人員在承擔同樣責任風險時，卻無法享受同等津貼待遇，影響隊伍穩(wěn)定性；三是業(yè)務能力差距大，2018年機構改革后，輪崗轉崗新加入安全監(jiān)察隊伍的人員，專業(yè)基礎相對薄弱，業(yè)務能力和動力與特種設備專業(yè)監(jiān)管的需要還有較大差距。

（五）檢驗機構技術性支撐難到位

全國特種設備綜合性檢驗機構中，事業(yè)性單位289家，占總數(shù)的50%左右，承擔了全國大部分檢驗任務和轄區(qū)內(nèi)特種設備“應檢盡檢”的工作職責，是安全監(jiān)察工作的重要支撐。部分檢驗機構轉制為企業(yè)后，出現(xiàn)過度追求經(jīng)濟利益、搶地盤、低價競爭等亂象，對安全監(jiān)察的支撐作用嚴重弱化。有些地方檢驗機構與同級其他事業(yè)單位橫向整合后，打破了特種設備檢驗機構的獨立性和完整性，科研和技改投入普遍下降，不利于事業(yè)長遠發(fā)展。

四、推進中國特種設備安全監(jiān)察事業(yè)高質量發(fā)展的建議

黨的二十大站在推進國家安全體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略高度，對提高公共安全治理水平作出了戰(zhàn)略部署，強調(diào)安全第一、預防為主的方針，為做好特種設備安全監(jiān)察工作指明了前進方向，提供了行動指南。進入新時代，我們必須以保障安全為本，以提升治理效能為要，以技術為基礎、制度為保障，加快推進特種設備安全治理體系和能力現(xiàn)代化。

（一）堅持政府主導、社會共治，以技術為基礎的具有中國特色的安全監(jiān)察制度

全面推進政府主導、行業(yè)自律、公眾參與的特種設備安全監(jiān)察多元共治格局。圍繞特種設備領域新質生產(chǎn)力發(fā)展帶來的新技術、新業(yè)態(tài)、新風險等新型治理挑戰(zhàn)，通過政府管理改革創(chuàng)新，培育和激發(fā)市場活力，促進多元主體共同參與治理活動，形成更加開放包容、更具內(nèi)生動力、更加高效暢通、更能協(xié)同推進的新治理格局。

（二）健全技術治理規(guī)則體系，進一步完善特種設備安全技術規(guī)范的制定與實施

建立以特種設備安全技術規(guī)范為核心的特種設備安全法規(guī)標準體系，解決標準缺失、老化和規(guī)則不協(xié)調(diào)不兼容等問題，推進特種設備安全技術規(guī)范制定過程中的廣泛性和代表性。結合先進風險評估工具，建立特種設備安全技術規(guī)范實施過程中的風險和監(jiān)測預警機制，及時復審和修訂不適用、風險高的特種設備安全技術規(guī)范。提升特種設備安全領域整體技術規(guī)范水平，以高標準引領工作發(fā)展。

（三）豐富監(jiān)管措施，打造多元化特種設備安全監(jiān)察工具箱

一是建立信用評價體系。對特種設備生產(chǎn)、使用單位進行信用評價，完善多維度信用激勵機制，強化信用信息公開和社會監(jiān)督。二是引入保險工具。探索建立特種設備安全保險機制，根據(jù)事故情況動態(tài)調(diào)整保險費用和賠付，促進企業(yè)和檢驗機構強化事故風險管理。三是推進特種設備作業(yè)人員管理模式改革，完善培訓考試機制，強化業(yè)務技能評價。

（四）加強隊伍建設，解決基層“同崗不同責，同責不同酬”的問題

加強監(jiān)察隊伍專業(yè)化職業(yè)化建設，加大培訓力度，強化安全監(jiān)管專業(yè)屬性。加強人員、經(jīng)費保障，支持基層建立專業(yè)化的特種設備安全監(jiān)管隊伍。加強裝備保障，配齊必要的個人防護、現(xiàn)場處置、事故勘驗以及應急車輛等，確保第一時間進入現(xiàn)場開展工作。完善激勵機制，參照應急、消防等系統(tǒng)的隊伍專業(yè)化職業(yè)化建設做法，建立津貼待遇、褒獎制度和人身意外保險制度。

（五）加強對檢驗檢測機構的監(jiān)管，保障優(yōu)質檢驗的供給

一是建立嚴格的檢驗檢測機構核準規(guī)則，定期開展技術能力評估。二是重點加強對高風險設備和環(huán)節(jié)的機構監(jiān)管，提高對老舊設備和高風險區(qū)域的檢驗頻率，確保其安全性。三是加強對檢驗結果的監(jiān)管和評估。建立監(jiān)管機構對檢驗結果的獨立評估機制，對檢驗機構的檢驗報告定期抽查監(jiān)督。

（作者單位：中國計量大學北京研究院）

《中國質量報》