“主持人是行政處罰聽證程序的核心，加強行政處罰聽證程序主持人相關理論研究，對完善我國聽證主持人制度、充分發(fā)揮聽證程序的公正性具有重要意義?！?/strong>

   “聽證主持人在行政處罰聽證過程中‘角色’扮演的如何，直接影響到聽證程序的公正性?！?/strong>

    ■文/楊 杰

   行政處罰聽證程序是行政法中的重要程序，是確保行政相對人合法權益、規(guī)范行政主體依法履行職責的重要制度。聽證主持人在行政處罰聽證過程中“角色”扮演的如何，直接影響到聽證程序的公正性。加強行政處罰聽證主持人相關理論研究，有利于提高聽證程序的公正性，實現(xiàn)法治建設的程序正義。

    選定與作用

    （一）聽證主持人的選定

   聽證主持人是負責主持聽證會議的人，《行政處罰法》第四十二條第四項規(guī)定“聽證由行政機關指定的非本案調查人員主持”。根據規(guī)定，只要是非本案調查人員的行政機關工作人員，都可以被指定為聽證程序的主持人。通常情況下，被指定為聽證主持人的可分為專職法制人員和非專職法制人員兩類。

   1．專職法制人員。專職法制人員主要是指行政機關中配備的專門從事法制工作的人員?！逗Ｄ鲜⌒姓幜P聽證程序規(guī)定》第七條規(guī)定：“聽證活動由聽證員主持進行。聽證員由行政機關法制機構人員或者專職法制人員１至３人擔任。法制人員不足３人的，由聽證受理機關負責人指定機關內部的非本案調查人員補充。聽證員為多人的，行政機關負責人應當指定其中１人為首席聽證員，主持整個聽證活動?！薄督魇⌒姓幜P聽證程序規(guī)定》第七條規(guī)定：“聽證主持人應當具備下列條件：（一）非本案調查人員；（二）從事法制工作２年以上或者從事行政執(zhí)法工作５年以上。聽證主持人實行資格認證制度，由省人民政府法制機構統(tǒng)一組織實施”。由專職法制人員主持聽證有利于法治理念在聽證程序中的貫徹，有利于程序正義的實現(xiàn)。

   2．非專職法制人員。非專職法制人員是行政機關中法律專業(yè)水平不高的工作人員。由非專職法制人員擔任聽證主持人雖不違有關規(guī)定，但由于其法律素養(yǎng)的欠缺，難免會有不公正之嫌。

    （二）聽證主持人的作用

   聽證主持人在聽證程序中主要有兩個作用：一是組織保障作用。即行政聽證主持人在聽證準備、聽證庭審舉行到聽證結束的整個過程中所發(fā)揮的協(xié)調管理及秩序保障作用；二是調查了解作用。即通過聽證，聽證主持人要調查了解案件的真實情況，以便為做出正確的具體行政行為提供事實與法律兩方面的充分準備。

    權力與義務

   聽證主持人作用的發(fā)揮，離不開其正確行使法定權力，切實履行法定義務。理清聽證主持人的權力和義務，有利于其更好地發(fā)揮聽證主持的作用。

    （一）權力

   在行政法中，聽證主持人的權力是法律賦予其要求義務人為或不為一定行為的資格或能力。聽證主持人在主持聽證時其權力具有行政高權性，聽證主持人不得隨意放棄，必須依法行使。聽證參加人必須尊重聽證主持人依法所行使的正當權力，否則要承擔相應的法律后果。在聽證過程中，行政聽證主持人主要享有以下權力：

   1．聽證主持權。聽證主持權是指為確保聽證活動的順利進行，主持人對聽證參加人參與聽證的活動依法進行組織管理的權力。在行政處罰聽證過程中，主持人應根據程序進展情況，組織申請人與被申請人依法進行陳述、質證等，并通過聽證調查了解案件的真實情況及進行行政處罰所依據的相關法律規(guī)定等。

   2．裁決權。裁決權是聽證主持人對聽證過程中的有關程序性事項做出決斷的權力。在聽證預備過程中，主持人對聽證的時間、地點和方式做出決定；在聽證過程中，對申請人的回避請求、請求重新鑒定等請求做出決定；根據庭審進展情況，出現(xiàn)影響庭審繼續(xù)審理的情形時，對庭審是否中止、延期、終止等做出決定。

   3．詢問權。詢問權是指在聽證庭審過程中，聽證主持人對申請人與被申請人雙方就有關事實和證據的真實性及法律適用等情況進行詢問的權力，這是庭審權的積極運用方式。

   4．制止權。所謂制止權，其實也是維護庭審秩序的權力。對庭審過程中出現(xiàn)聽證參加人擾亂庭審秩序的情況，主持人有權制止行為人的不當行為，以維持庭審秩序。當然，主持人在行使制止權時，要注意不能濫用，避免侵犯聽證參加人的正當權利。

   5．處罰決定建議權。所謂處罰決定建議權，是指案件審查結束，主持人應當根據卷宗記錄向舉行聽證的行政機關提出是否進行行政處罰及如何處罰的建議的權力?！逗Ｄ鲜⌒姓幜P聽證程序規(guī)定》第二十六條規(guī)定：“聽證結束或者聽證終止后，聽證員應當就聽證情況和處理意見向行政機關負責人寫出書面報告。行政機關負責人應當依照《中華人民共和國行政處罰法》第三十八條的規(guī)定對全案進行審查，作出處理決定，應當處罰的，簽署行政處罰決定書”。在聽證過程中，主持人代表行政主體主導整個聽證程序的進行，在庭審過程中，行政職權行使是否合法，事實是否清楚，證據是否確鑿，法律適用是否準確等均在庭審過程中得到質證，主持人應當根據自己所了解的案件真實情況向行政主體依法提出相關處罰建議。

    （二）義務

   義務是聽證主持人在聽證過程中必須為或不為一定行為的責任。違反法定義務，聽證主持人應當承擔相應的法律責任。在聽證過程中，聽證主持人應當履行的義務主要有：

   1．告知義務?！缎姓幜P法》第四十二條規(guī)定：“行政機關應當在聽證的七日前，通知當事人舉行聽證的時間、地點”。聽證申請受理后，主持人應當將聽證舉行的時間、地點通知申請人；聽證庭審程序開始后，主持人首先應當就申請人所享有的聽證程序性權利依法履行告知義務，如委托代理人的權利，申請回避的權利，申請不公開審理的權利，進行陳述的權利，就有關證據進行質證的權利，最后陳述等權利；處罰決定做出后，主持人還應當要告知申請人如對處罰決定不服，其有依法申請復議或提起行政訴訟的權利等。

   2．保持中立的義務。保持中立是自然正義原則對主持人的基本要求。主持人的中立性是自然正義原則的體現(xiàn)。根據自然正義原則要求，主持人需要遵守以下兩方面原則：一是自己不作自己案件的法官。即主持人不能是案件的調查人，不得與案件有利害關系，如果主持人與案件有利害關系，應當主動申請回避等；二是保障申請人就有關案件收集的證據及相關事實與被申請人進行質證、辯論的權利，同時還要保障申請人做最后陳述等聽證程序性權利。聽證進行前，主持人不得接觸有關當事人，聽證審理過程中，除正常行使詢問權外，主持人不得與申請人與被申請人就案件有關證據或事實等進行質證、質辯。

   3．公開聽證的義務。公開是聽證程序公平進行的前提條件，也是打造陽光政府，實現(xiàn)依法行政的有力保障。美國法律規(guī)定，除非涉及國家機密和安全、個人隱私和商業(yè)秘密，聽證必須公開舉行。我國《行政處罰法》第四十二條規(guī)定，“除涉及國家機關、商業(yè)秘密或者個人隱私外，聽證公開舉行”。實現(xiàn)聽證公開，在聽證開始階段就應當向當事人公開有關材料，允許他在決定作出之前為自己辯解，避免被調查人“處于黑暗之中”。聽證公開的主要內容有：（1）舉行聽證會之前發(fā)出公告，告知利害關系人聽證程序舉行的時間、地點、案由等情況；（2）允許群眾、記者旁聽，允許記者采訪報道；(3)在聽證過程中，當事人有權在公開舉行聽證的地點進行陳述和申辯，提出自己的主張和證據，反駁對方的主張和證據；(4)行政機關作出決定的事實根據必須公開并經當事人質證，不能以不為一方當事人所知悉的證據作為決定作出的事實根據；(5)根據聽證記錄作出的行政決定的內容也必須公開。聽證程序公開不僅可以保證行政決定更加公正、全面、客觀，而且有利于加強對行政機關的社會和輿論監(jiān)督，提高公民的守法意識。

   4．維持聽證秩序的義務。主持人在聽證過程中，需要組織申請人與被申請人之間就爭議案件依法進行聽證。為確保聽證過程的順利進行，對庭審過程中出現(xiàn)擾亂聽證秩序的行為，主持人應當依法行使制止權，及時制止行為人的不良行為，使聽證程序繼續(xù)進行下去。

   5．接受監(jiān)督的義務。在整個聽證過程中，主持人要接受來自各方面的監(jiān)督。除在聽證時接受申請人、媒體、社會等監(jiān)督外，主持人還要接受國家權力機關、司法機關、上級行政機關、其所在行政機關等的監(jiān)督，確保聽證能在“陽光”下進行。

    相關建議

    鑒于歷史的和現(xiàn)實的原因，我國聽證主持人作用發(fā)揮的還不夠充分，相關制度還亟需完善。

   （一）聽證主持人的獨立制度。自然正義原則中的“任何人不得作自己案件的法官”是聽證主持人保持獨立性的法理原則，職能分離原則是自然正義原則的具體落實。美國行政法官制度為我國提高聽證主持人的獨立性提供了借鑒?？v觀美國聽證主持人的發(fā)展史，其經歷了由與行政機關一體的工作人員到聽證審查官到行政法官的發(fā)展歷程。雖然目前我國聽證主持人獨立性制度還不規(guī)范，但可在現(xiàn)有基礎上探索移植國外行政法官制度的合理成分，逐步建立具有中國特色的獨立聽證主持人制度。

   （二）合議制度。目前我國聽證由一人主持的情況比較多，由于行政案件的紛繁復雜性，加上個體專業(yè)水平的局限性，對復雜案件，很難由一個主持審理。因此，探索實行合議的多人主持制度就顯得勢在必行。合議聽證主持人應由三人以上單數組成，審理時應確立一名首席聽證人。合議聽證制度，目前在我國雖然有很多地區(qū)已有相關規(guī)定或實踐，但有關制度如合議聽證審查案件的范圍、首席聽證人的選定及其權力義務、其他聽證人的權力義務等還需完善。

   （三）聽證主持人的法律專業(yè)化制度。聽證過程是一種準司法過程，聽證過程的客觀公正性需要聽證主持人有較高的法律素養(yǎng)，這就需要聽證主持人走法律專業(yè)化之路。實現(xiàn)聽證主持人法律專業(yè)化之路主要有三種途徑：一是引進式。即通過引進專門的法律人才，結合行政機關的職能特點通過培訓使其盡快成為能勝任主持人角色的專業(yè)性人才；二是培訓式。即通過聘請法律專家對現(xiàn)有適合從事聽證主持工作的有關人員進行相關知識培訓，實行聽證主持人資格制度的地方，在培訓結束經考核合格后可以授予有關培訓人員聽證主持人資格；三是觀摩式。即對已取得聽證主持人資格的人員，通過參與法庭庭審或得到公認的法治化程度較高的成型聽證庭審程序的觀摩，通過直觀的感性領悟不斷提高其主持聽證的法律技巧。當然,以上三種模式并不是絕然獨立的,互不相容的,而是并行不悖，相幫相長的。

   結語：自行政處罰法確立行政處罰聽證制度以來，我國行政程序發(fā)展又發(fā)生了一次質的飛躍，但如何構建好規(guī)范化的行政處罰聽證程序主持人制度，以便能更好地發(fā)揮聽證程序的公平正義作用，我國行政法理論界和實務界還有很長的一段路要走。

    (作者單位:山東省纖檢局)