本文通過對質(zhì)監(jiān)行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法銜接機(jī)制存在問題的原因進(jìn)行分析，從構(gòu)建銜接機(jī)制、完善法規(guī)制度、提高操作的實(shí)用性等方面做了一些探討。

   實(shí)現(xiàn)質(zhì)量技監(jiān)行政執(zhí)法與刑事司法高效及時(shí)的銜接機(jī)制，不僅有利于對質(zhì)監(jiān)行政執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)的違法犯罪行為進(jìn)行及時(shí)、有效打擊，而且也有利于加強(qiáng)質(zhì)監(jiān)行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，促進(jìn)質(zhì)監(jiān)行政執(zhí)法中的依法行政，保障社會主義法治國家建設(shè)進(jìn)程。

   自從國務(wù)院《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》頒布以來，通過各級質(zhì)監(jiān)執(zhí)法部門和刑事司法部門的共同努力，在整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序過程中，初步建立了質(zhì)監(jiān)行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法的工作聯(lián)系，推動(dòng)了質(zhì)監(jiān)行政執(zhí)法部門向刑事司法部門移送涉嫌犯罪案件的工作，增強(qiáng)了共同打擊質(zhì)監(jiān)犯罪的力度。但由于在我國行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法屬于不同的法律體系，再加上目前行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法溝通渠道不暢，銜接機(jī)制不健全，法規(guī)制度不完善，在一定程度上影響了對質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督犯罪行為的打擊力度和效果。本人結(jié)合長期在質(zhì)監(jiān)行政執(zhí)法實(shí)踐中的體會，通過對銜接機(jī)制存在問題的原因進(jìn)行分析，從構(gòu)建銜接機(jī)制、完善法規(guī)制度、提高操作的實(shí)用性等方面做一些粗淺探討。

    存在的問題

    （一）認(rèn)識不統(tǒng)一，執(zhí)法難以形成合力

   在我國，行政執(zhí)法和刑事執(zhí)法本屬于不同的執(zhí)法體系，隨著法治建設(shè)的不斷深化，市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的不斷加強(qiáng)，客觀上形成了行政執(zhí)法和刑事執(zhí)法所針對的對象和范圍的交叉現(xiàn)象，這類犯罪既要承擔(dān)行政責(zé)任又要承擔(dān)刑事責(zé)任。但由于目前我國行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法的銜接工作機(jī)制還不健全，再加上兩部門缺乏很好的溝通、了解，行政執(zhí)法部門與刑事執(zhí)法部門在罪與非罪、犯罪證據(jù)的鑒定、犯罪事實(shí)的認(rèn)定等方面都存在認(rèn)識上的分歧，致使一說到行政執(zhí)法與刑事司法銜接中存在問題時(shí)，刑事執(zhí)法部門往往過大地強(qiáng)調(diào)了行政執(zhí)法部門“以罰代刑”問題的嚴(yán)重性，而行政執(zhí)法部門也過大地夸大了刑事執(zhí)法部門“以刑抵罰”的嚴(yán)重程度。認(rèn)識不統(tǒng)一，不單給案件移送工作人為地設(shè)置了障礙，而且嚴(yán)重削弱了對違法犯罪的打擊力度，客觀上造成了質(zhì)量技監(jiān)行政案件查處中實(shí)際發(fā)生案件多、查處少，行政處理多、追求刑事責(zé)任少，查處一般犯罪分子多、追究幕后操縱主犯少，判緩刑多、判實(shí)刑少的“四多四少”現(xiàn)象增長。

    （二）法規(guī)制度存在缺陷，增加了銜接難度

   一是現(xiàn)有的銜接規(guī)范基本上是行政性質(zhì)，缺乏司法強(qiáng)制性。目前在銜接工作中依據(jù)的《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》是國務(wù)院制定的行政命令，而刑事執(zhí)法涉及運(yùn)用強(qiáng)制措施和刑罰限制、剝奪公民人身權(quán)利，對此的立法、司法解釋權(quán)依照憲法和法律分屬全國人大常委會以及“兩高”。要建立法制化的行政執(zhí)法和刑事執(zhí)法銜接機(jī)制，僅以行政規(guī)章而沒有司法保障，顯然是不夠的。

   二是現(xiàn)有的銜接規(guī)范，原則規(guī)定多、務(wù)實(shí)規(guī)定少，在實(shí)踐中難以突破局限性。當(dāng)前在實(shí)踐中最突出的問題是在質(zhì)監(jiān)行政執(zhí)法過程中依據(jù)《質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政案件辦理程序的規(guī)定》的要求形成的案卷材料，特別是調(diào)查筆錄、鑒定報(bào)告、涉案金額認(rèn)定等證據(jù)材料，由于質(zhì)監(jiān)行政執(zhí)法與刑事司法取證要求的差異而不被刑事司法部門采用，或被要求按刑事司法程序重新取證。但實(shí)際上許多案件的查處條件、時(shí)機(jī)在案件進(jìn)入司法程序過程中往往時(shí)過境遷，已無法重新收集證據(jù)。

   三是現(xiàn)有的行政法規(guī)與刑事法規(guī)存在的差異，導(dǎo)致實(shí)際操作的困難。比如對質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政執(zhí)法中遇到最普遍的“在產(chǎn)品中摻雜摻假”的解釋，最高人民法院、最高人民檢察院在2001年4月5日《關(guān)于辦理生產(chǎn)、銷售偽劣商品刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》中解釋為：“刑法第一百四十條規(guī)定‘在產(chǎn)品中摻雜摻假’是指在產(chǎn)品中摻入雜質(zhì)或者異物，致使產(chǎn)品不符合國家法律、法規(guī)或者產(chǎn)品明示質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的質(zhì)量要求，降低、失去應(yīng)有使用性能的行為。”在國家質(zhì)檢總局關(guān)于《實(shí)施〈產(chǎn)品質(zhì)量法〉若干問題的意見》中，則解釋為：“在產(chǎn)品中摻雜摻假的行為。指生產(chǎn)者、銷售者在產(chǎn)品中摻入雜質(zhì)或者造假，進(jìn)行質(zhì)量欺詐的違法行為，其結(jié)果是致使產(chǎn)品中有關(guān)物質(zhì)成分或者含量不符合國家有關(guān)法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)或者合同的要求?！薄皟筛摺钡慕忉屩袕?qiáng)調(diào)的是只有使產(chǎn)品“降低、失去應(yīng)有的使用性能的行為”才構(gòu)成“摻雜、摻假”，在國家質(zhì)檢總局的《意見》中強(qiáng)調(diào)的是“其結(jié)果是致使產(chǎn)品中有關(guān)物質(zhì)成分或者含量不符合國家有關(guān)法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)或者合同的要求”，而這些產(chǎn)品有可能并不是完全降低、失去應(yīng)有使用性能。所以在案件實(shí)際移送中按國家質(zhì)檢總局的要求辦理移送手續(xù)就有可能不被刑事司法部門受理。

    （三）監(jiān)督機(jī)制缺失，銜接的有效性難以保障

   國務(wù)院《規(guī)定》以及最高檢察院、公安部、監(jiān)察部《意見》雖然對行政執(zhí)法與刑事司法的銜接提出明確的要求，各級質(zhì)監(jiān)部門也積極與相應(yīng)的刑事司法部門、檢察監(jiān)督部門共同制定了相應(yīng)的意見、辦法或規(guī)定。但這些意見、辦法或規(guī)定基本上都是原則性的，缺少具體的信息互通平臺、申訴渠道、案件發(fā)現(xiàn)機(jī)制、規(guī)范的監(jiān)督程序和監(jiān)督保障措施等，所以案件移送銜接中很難得到及時(shí)處理，按《規(guī)定》要求，“公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自接受行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送的涉嫌犯罪案件之日起3日內(nèi)，依照刑法、刑事訴訟法以及最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于立案標(biāo)準(zhǔn)和公安部關(guān)于公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序的規(guī)定，對所移送的案件進(jìn)行審查。認(rèn)為有犯罪事實(shí)，需要追究刑事責(zé)任，依法決定立案的，應(yīng)當(dāng)書面通知移送案件的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)?！钡诎讣?shí)際移送中幾乎沒有不超過規(guī)定時(shí)間的。而且由于具體監(jiān)督機(jī)制的缺失，檢察部門無法及時(shí)有效地給予監(jiān)督，嚴(yán)重地影響了對質(zhì)監(jiān)違法犯罪行為的打擊力度。

    對策和建議

   當(dāng)前，我國質(zhì)監(jiān)行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法相銜接的基本理念已經(jīng)形成，現(xiàn)在的關(guān)鍵是要盡快完善法規(guī)制度，提高銜接機(jī)制的可操作性，建立完備的監(jiān)督信息網(wǎng)絡(luò)，確保質(zhì)監(jiān)行政執(zhí)法與刑事司法相銜接工作順利開展。

    （一）樹立全局觀念，形成執(zhí)法合力

   質(zhì)監(jiān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、法院要從有利于打擊犯罪的大局出發(fā)，統(tǒng)一思想認(rèn)識，加強(qiáng)工作聯(lián)系，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，形成執(zhí)法的合力。

   一是質(zhì)監(jiān)行政執(zhí)法部門作為行政執(zhí)法與刑事司法相銜接工作機(jī)制的源頭，尤其要提高認(rèn)識，拋開部門利益，著眼于長遠(yuǎn)的社會整體利益，主動(dòng)加強(qiáng)與司法機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)配合，嚴(yán)格執(zhí)行國務(wù)院《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，對于涉嫌構(gòu)成犯罪的質(zhì)量技監(jiān)案件及時(shí)做好移送工作，并充分發(fā)揮質(zhì)監(jiān)部門技術(shù)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢，積極認(rèn)真地配合司法機(jī)關(guān)做好犯罪證據(jù)的收集、技術(shù)鑒定等工作。

   二是公安機(jī)關(guān)應(yīng)積極協(xié)助質(zhì)監(jiān)行政執(zhí)法部門做好案件偵辦、證據(jù)固定、犯罪嫌疑人員及涉案現(xiàn)場控制等工作，確保質(zhì)監(jiān)行政執(zhí)法部門辦案的順利進(jìn)行和證據(jù)的采集合法、及時(shí)、有效。同時(shí)，公安機(jī)關(guān)還應(yīng)按《規(guī)定》要求及時(shí)向質(zhì)監(jiān)行政執(zhí)法部門通報(bào)移送案件的受理、立案、消案等情況。

   三是檢察院應(yīng)定期向質(zhì)監(jiān)執(zhí)法機(jī)關(guān)通報(bào)有關(guān)質(zhì)監(jiān)犯罪案件的立案、監(jiān)督、批捕、起訴等情況，適時(shí)介入質(zhì)監(jiān)執(zhí)法部門行政案件辦理，及時(shí)掌握、協(xié)調(diào)和督查案件移送過程中有關(guān)問題，并提出改進(jìn)意見。

    （二）構(gòu)建合理的銜接機(jī)制，增強(qiáng)執(zhí)法效力

   綜合近年來在質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督系統(tǒng)行政執(zhí)法與刑事司法銜接過程中的工作體會，筆者認(rèn)為合理的銜接機(jī)制架構(gòu)應(yīng)包括以下幾個(gè)方面：

   一是聯(lián)席會議機(jī)制。質(zhì)監(jiān)執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)針對質(zhì)監(jiān)行政執(zhí)法和刑事執(zhí)法銜接中面臨的階段性工作和新問題，定期召開聯(lián)席會議。通過聯(lián)席會議通報(bào)案件辦理情況；適時(shí)組織聯(lián)合調(diào)研活動(dòng)；共同探討解決執(zhí)法中存在的重大的或傾向性的問題；及時(shí)制定和完善有關(guān)銜接制度。

   二是信息共享機(jī)制。質(zhì)監(jiān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)根據(jù)各自職能分工建立情況信息通報(bào)制度，并在做好保密工作的前提下，逐步實(shí)現(xiàn)質(zhì)監(jiān)行政執(zhí)法信息管理系統(tǒng)與公安、檢察院信息管理系統(tǒng)的信息聯(lián)網(wǎng)共享。該機(jī)制應(yīng)包含數(shù)據(jù)平臺共享、案件備案共享、技術(shù)資源共享等。

   三是案件移送機(jī)制。國務(wù)院《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》對案件移送的條件、內(nèi)容、方法、程序、要求、責(zé)任等都作了明確的規(guī)定，但卻是比較原則的規(guī)定。在具體的案件移送過程中，由于質(zhì)監(jiān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)案件辦理中所依據(jù)的法律法規(guī)、行政規(guī)章與其它行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的不一致，再加上各地質(zhì)監(jiān)行政執(zhí)法部門、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)工作規(guī)范的差異，所以有必要在《規(guī)定》的總體架構(gòu)下根據(jù)具體情況出臺切合實(shí)際需要的《案件移送實(shí)施細(xì)則》，提高可操作性。

   四是協(xié)同工作機(jī)制。質(zhì)監(jiān)行政執(zhí)法部門與刑事司法部門要根據(jù)實(shí)際案情的需要，按各自職能分工，打破工作界線，建立起一套符合現(xiàn)行法律法規(guī)要求，安全性高、實(shí)用性強(qiáng)的聯(lián)合工作制度。

   五是相互監(jiān)督機(jī)制。在銜接機(jī)制中，要確保和落實(shí)各部門的監(jiān)督權(quán)，特別是檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)應(yīng)得到強(qiáng)化。質(zhì)監(jiān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對于公安機(jī)關(guān)不接受所移送的案件，或者對公安機(jī)關(guān)不予立案的決定有異議，應(yīng)建議檢察機(jī)關(guān)及時(shí)進(jìn)行立案監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)受理審查或作必要的調(diào)查；檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為公安機(jī)關(guān)不立案理由成立，或者經(jīng)監(jiān)督后公安機(jī)關(guān)已經(jīng)立案的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)通知質(zhì)監(jiān)行政執(zhí)法部門，使檢察工作公開透明，形成良性互動(dòng)。

    （三）完善法規(guī)制度，強(qiáng)化移送機(jī)制的法律地位

   一是要明確質(zhì)監(jiān)行政執(zhí)法部門在行政執(zhí)法中依法獲取的涉嫌犯罪證據(jù)在刑事司法階段的法律地位。質(zhì)監(jiān)行政案件轉(zhuǎn)入刑事司法程序后，涉及到限制或剝奪違法行為人的人身自由，刑事司法機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法中對違法行為人的違法事實(shí)所取得的證據(jù)的取舍和認(rèn)定，在案件的定性和量刑中十分關(guān)鍵。實(shí)際上質(zhì)監(jiān)犯罪的案件很大程度上存在其它刑事犯罪案件所沒有的專業(yè)性和特殊性，非專業(yè)的執(zhí)法人員取得的證據(jù)是不具有公定力的。所以有必要由全國人大制定行政執(zhí)法轉(zhuǎn)入刑事司法的相關(guān)法律規(guī)則或是由“兩高”作出相關(guān)司法解釋，明確質(zhì)監(jiān)行政部門在行政執(zhí)法中的檢驗(yàn)報(bào)告、鑒定報(bào)告、現(xiàn)場筆錄、調(diào)查筆錄等證據(jù)材料在刑事訴訟中的法律地位和權(quán)威屬性，使質(zhì)監(jiān)行政執(zhí)法中的證據(jù)材料經(jīng)刑事司法機(jī)關(guān)作程序?qū)彶楹罂梢灾苯愚D(zhuǎn)為刑事司法證據(jù)，提高移送效率。

   二是要完善和細(xì)化銜接制度。國務(wù)院《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》初步確立了行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法相銜接運(yùn)作機(jī)制的基本框架。最高人民檢察院頒布的《人民檢察院辦理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》也明確了行政機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)對涉嫌犯罪案件的移送、立案和立案監(jiān)督的責(zé)任，為建立移送工作機(jī)制、推動(dòng)行政執(zhí)法與刑事司法的銜接提供了一定的依據(jù)。原則上確立了檢察機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法銜接中的協(xié)調(diào)地位和監(jiān)督地位。不過，這規(guī)定缺少權(quán)威科學(xué)的管理體制，缺乏規(guī)范的、統(tǒng)一的監(jiān)督程序和保障措施，加上各行政機(jī)關(guān)和各地公安、司法機(jī)關(guān)理解認(rèn)識上的差異，致使在行政執(zhí)法和刑事司法實(shí)踐中沒能起到應(yīng)有的作用，有待進(jìn)一步完善和細(xì)化。

   三是要完善防止“以刑代罰”的法律制度。對目前行政執(zhí)法機(jī)關(guān)存在的“以罰代刑”現(xiàn)象，不僅已有法律明文禁止，同時(shí)行政和司法機(jī)關(guān)也制定了相關(guān)的制度加以規(guī)范。但涉嫌犯罪行政案件移送追求刑事責(zé)任后，是否放棄行政責(zé)任追究或是否可以追究行政責(zé)任后移送刑事司法處理，卻沒有明確的司法解釋，且行政執(zhí)法部門與刑事執(zhí)法部門認(rèn)識分歧較大。按照《行政處罰法》第二十八條第二項(xiàng)規(guī)定：“違法行為構(gòu)成犯罪，人民法院判處罰金時(shí)，行政機(jī)關(guān)已經(jīng)給予當(dāng)事人罰款的，應(yīng)當(dāng)折抵相應(yīng)罰金”的精神，行政機(jī)關(guān)是有權(quán)對涉嫌犯罪的案件實(shí)施行政處罰后再移交刑事司法機(jī)關(guān)的，但在辦案實(shí)踐中公安機(jī)關(guān)往往不予認(rèn)同。因此，要制定和完善行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法的配套法規(guī)制度，在明確禁止“以罰代刑”的同時(shí)，也要在法律上明確禁止“以刑代罰”，規(guī)定有關(guān)責(zé)任人不作為的法律責(zé)任，確保對犯罪行為人的打擊力度。

    （作者單位：廣東省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局稽查局）