文中的第一種意見、第三種意見均把該企業(yè)定性為無證生產(chǎn)，我們認(rèn)為欠妥。該企業(yè)已取得生產(chǎn)許可證，只是生產(chǎn)場所、生產(chǎn)工藝發(fā)生了變化，但沒有根據(jù)法律規(guī)定提出申請，重新審查，重新檢驗，這樣的行為不能直接定性為無證生產(chǎn)。

    案情回顧

   《中國質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督》2007年第12期“拋磚引玉”欄目刊登的《此類無證生產(chǎn)如何定性》案例，介紹了某面粉加工企業(yè)自籌資金新建了一面粉加工場所，但營業(yè)執(zhí)照仍是原注冊登記的內(nèi)容，未重新變更，并已生產(chǎn)小麥粉70噸。這種行為到底算不算無證生產(chǎn)？對于如何處理此類案件，在執(zhí)法人員中產(chǎn)生了分歧。有人認(rèn)為應(yīng)依據(jù)《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理條例》的規(guī)定實施處罰；有人認(rèn)為應(yīng)根據(jù)《食品生產(chǎn)加工企業(yè)質(zhì)量安全監(jiān)督管理實施細(xì)則》的規(guī)定進(jìn)行處理；有人認(rèn)為應(yīng)對小麥粉產(chǎn)品實施抽樣檢驗，實施有效監(jiān)控，確保產(chǎn)品質(zhì)量安全……

   文章刊登后，各地讀者紛紛來信來電闡述自己的意見，表現(xiàn)出極大的關(guān)注熱情，但是僅有極少數(shù)人同意第一種觀點，絕大數(shù)人贊同第二種觀點和第三種觀點?，F(xiàn)將部分讀者的文章選編摘登，并將有關(guān)專家的說法附后，僅供參考，并真誠地希望能對您的行政執(zhí)法工作有所幫助。

    未經(jīng)許可擅自生產(chǎn)

    河北黃驊市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局陳慧芬、安徽阜南縣質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局冷付春認(rèn)為：

   我們同意第一種意見。因為該公司的生產(chǎn)環(huán)境、生產(chǎn)設(shè)備發(fā)生了根本性變化，但生產(chǎn)企業(yè)名稱、生產(chǎn)經(jīng)營場所未發(fā)生變更，違法行為實質(zhì)上是新設(shè)備、新場所未通過審查、鑒定，屬于典型的未取得生產(chǎn)許可證而擅自生產(chǎn)的行為，應(yīng)該依據(jù)《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理條例》的相關(guān)規(guī)定實施處罰。

    僅是擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模

   山東德州市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局劉峰、江蘇東海質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局劉漢洋、山西臨猗縣質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局張曉、山東濟(jì)南市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局平陰分局夏信青、新疆伊寧縣質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局胡巖華認(rèn)為：

   我們同意第二種意見。該小麥粉生產(chǎn)企業(yè)以前是具有食品生產(chǎn)許可證的，而新建廠房和新添設(shè)備都屬于擴(kuò)大生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模的行為，是生產(chǎn)條件發(fā)生了變化，所以不能根據(jù)《食品生產(chǎn)加工企業(yè)質(zhì)量安全監(jiān)督管理實施細(xì)則》第七十九條的規(guī)定進(jìn)行處理。應(yīng)該按照《細(xì)則》的第八十條的規(guī)定進(jìn)行處理，立即責(zé)令該企業(yè)停止生產(chǎn)，限期對其營業(yè)執(zhí)照和食品生產(chǎn)許可證提出變更申請。同時，對新生產(chǎn)場所的產(chǎn)品抽樣檢驗，不合格的產(chǎn)品要求企業(yè)強(qiáng)制追回，對新生產(chǎn)的70噸產(chǎn)品處以3倍貨值以下的罰款，并沒收1200元違法所得。

   安徽阜南縣質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局張冰清、黑龍江伊春市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局王娟、內(nèi)蒙古巴林右旗質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局耿立明、河北東光縣質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局吳東新認(rèn)為

   《食品生產(chǎn)加工企業(yè)質(zhì)量安全監(jiān)督管理實施細(xì)則》第三十五條規(guī)定：企業(yè)的生產(chǎn)條件、檢驗手段、技術(shù)或者工藝發(fā)生變化的，企業(yè)應(yīng)當(dāng)在變化后20日內(nèi)提出申請。省級或市（地）級質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門應(yīng)當(dāng)按照食品生產(chǎn)許可證審查通則和審查細(xì)則的規(guī)定重新組織現(xiàn)場核查和產(chǎn)品檢驗，而相應(yīng)的罰則在《細(xì)則》第八十條中有具體的規(guī)定。

   在該案中，某制粉有限公司改變了生產(chǎn)場所、生產(chǎn)環(huán)境，增加了生產(chǎn)設(shè)備，企業(yè)的生產(chǎn)條件、技術(shù)和工藝發(fā)生了變化，但未在變化后提出申請，應(yīng)定為無證生產(chǎn)，依據(jù)《細(xì)則》第八十條規(guī)定沒收產(chǎn)品，限期辦理相關(guān)手續(xù)。文中的第一種意見、第三種意見均把該企業(yè)定性為無證生產(chǎn)，我們認(rèn)為欠妥。該企業(yè)已取得生產(chǎn)許可證，只是生產(chǎn)場所、生產(chǎn)工藝發(fā)生了變化，但沒有根據(jù)法律規(guī)定提出申請，重新審查，重新檢驗，這樣的行為不能直接定性為無證生產(chǎn)。如果行政相對人是由于對法律法規(guī)了解不多、認(rèn)識不夠所造成的錯誤，也應(yīng)給行政相對人一個限期改正的機(jī)會，這在《細(xì)則》相對應(yīng)的罰則中也體現(xiàn)了這一點。第一種意見依據(jù)《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理條例》實施處罰的做法不當(dāng)，《食品生產(chǎn)加工企業(yè)質(zhì)量安全監(jiān)督管理實施細(xì)則》是針對食品生產(chǎn)加工企業(yè)的，而《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理條例》是針對所有實施工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理的產(chǎn)品，根據(jù)特別法優(yōu)于一般法的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)適用《食品生產(chǎn)加工企業(yè)質(zhì)量安全監(jiān)督管理實施細(xì)則》。

    存在兩個獨立單元

   安徽靈璧縣質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局劉軍、河北承德縣質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局朱志強(qiáng)、山東德州市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局竇娜、新疆鞏留縣質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局稽查隊認(rèn)為：

    本案應(yīng)按照第三種意見進(jìn)行處理。理由如下：

   1．無證生產(chǎn)的本質(zhì)是未取得生產(chǎn)許可證而從事生產(chǎn)經(jīng)營活動。這家企業(yè)如果兩個獨立的生產(chǎn)單元同時存在生產(chǎn)小麥粉的事實，而通過審查的原生產(chǎn)單元只要生產(chǎn)許可證是在有效期內(nèi)，就只能視新建生產(chǎn)單元為無證生產(chǎn)，這時應(yīng)當(dāng)依法從嚴(yán)處罰。

   2．對違法生產(chǎn)的小麥粉產(chǎn)品必須實施抽樣檢查，行政執(zhí)法不可簡單地以罰代過。生產(chǎn)企業(yè)為了應(yīng)對市場要求更換先進(jìn)的生產(chǎn)設(shè)備，生產(chǎn)工藝比以前有所提高是不爭的事實，但對新的生產(chǎn)單元進(jìn)行許可證的審查是法定的程序，企業(yè)的生產(chǎn)行為是要受到嚴(yán)格的控制和審查的，只要你未取得生產(chǎn)許可之前存在生產(chǎn)行為，除了要承擔(dān)相應(yīng)的無證生產(chǎn)的責(zé)任外，還要承擔(dān)產(chǎn)品的質(zhì)量安全責(zé)任。對產(chǎn)品的質(zhì)量安全實施有效監(jiān)控的措施就是抽樣檢驗，根據(jù)產(chǎn)品的具體質(zhì)量情況做出處理決定。

   3．責(zé)令無證生產(chǎn)企業(yè)限期辦理相關(guān)審查手續(xù)是我們的責(zé)任，集團(tuán)公司的產(chǎn)品標(biāo)識標(biāo)注行為必須符合國家的規(guī)定。

   同時，根據(jù)《食品生產(chǎn)加工企業(yè)質(zhì)量安全監(jiān)督管理實施細(xì)則》的有關(guān)規(guī)定，對企業(yè)進(jìn)行實地核查，如生產(chǎn)設(shè)備、生產(chǎn)場所、生產(chǎn)工藝、產(chǎn)品抽樣檢驗等。雖然該公司取得了小麥粉生產(chǎn)許可證，但質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門審核的是原來的生產(chǎn)設(shè)備，新建生產(chǎn)單元屬于無證生產(chǎn)，應(yīng)依據(jù)《食品生產(chǎn)加工企業(yè)質(zhì)量安全監(jiān)督管理實施細(xì)則》第七十九條的規(guī)定進(jìn)行處罰。

    三種觀點都不同意

   山東德州市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局王吉華、河北東光縣質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局姜淑華、福建漳州市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局吳振祥認(rèn)為：

   三種觀點都不同意。根據(jù)案件描述，該企業(yè)重新選擇生產(chǎn)場所，購買了新的生產(chǎn)設(shè)備，而營業(yè)執(zhí)照和食品生產(chǎn)許可證都是根據(jù)原生產(chǎn)場所和生產(chǎn)條件辦理的，所以可以判定新的生產(chǎn)場所為無證生產(chǎn)?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》第三條規(guī)定：依法應(yīng)當(dāng)取得許可證照而未取得許可證照從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的，由農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、質(zhì)檢、商務(wù)、工商、藥品等監(jiān)督管理部門依據(jù)各自職責(zé)，沒收違法所得、產(chǎn)品和用于違法生產(chǎn)的工具、設(shè)備、原材料等物品，貨值金額不足1萬元的，并處10萬元罰款；貨值金額1萬元以上的，并處貨值金額10倍以上20倍以下的罰款；構(gòu)成非法經(jīng)營罪的，依法追究刑事責(zé)任。我們認(rèn)為：文中列舉的三種意見都不正確，應(yīng)該根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》第三條的規(guī)定進(jìn)行處理，根據(jù)貨值對該單位進(jìn)行處罰，暫扣生產(chǎn)設(shè)備，責(zé)令該單位辦理新的生產(chǎn)許可證。《中國質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督》