行政復議實踐愈豐富，對行政復議理論研究的要求就會越高。

   行政復議實踐愈豐富，對行政復議理論研究的要求就會越高。在行政復議工作實踐中，會遇到很多實際操作中的具體問題，比如如何把握行政復議范圍，如何把握行政復議與信訪、行政復議與行政訴訟的關系等等。為此結(jié)合質(zhì)監(jiān)行政復議實際，就進一步完善復議制度、提高復議水平的有關問題作如下探討。

    受案范圍

   在我國加入WTO以后，根據(jù)承諾要擴大行政訴訟的范圍，與此相對應，行政復議的受案范圍也應隨之擴大。一些法律法規(guī)實際上已經(jīng)拓展了復議的受案范圍，例如《行政許可法》規(guī)定行政機關作出不予許可決定的，應當說明理由，并告知申請人享有申請復議的權利。因此，所有申請行政許可不予受理或者作出不予許可決定均應納入復議的受案范圍。另外，《質(zhì)監(jiān)行政復議實施辦法》第八條第（八）項規(guī)定：認為質(zhì)監(jiān)部門的其他具體行政行為侵犯其合法權益的，公民、法人或者其他組織可以申請行政復議。那么，當事人對特種設備事故責任認定不服是否可以申請復議？發(fā)生特種設備安全事故，一經(jīng)質(zhì)監(jiān)部門進行責任認定，當事人事后很難通過收集證據(jù)來推翻認定結(jié)論。盡管從理論上，當事人可以通過不同的途徑，對責任認定行為侵害其權益進行救濟，但事實上質(zhì)監(jiān)部門事故責任認定，對當事人起著決定性影響?！跺仩t壓力容器壓力管道特種設備事故處理規(guī)定》明確對事故責任單位除依法追究民事責任或者刑事責任外，還要進行行政處罰。由此看來事故責任認定是一種行政確認行為，無論是在主體上，還是在對相對人的權利義務的影響上，都符合申請復議的條件，因此事故責任認定行為不應排除在復議受案范圍之外。

    舉證問題

   《行政復議法》、《行政訴訟法》確立的基本舉證規(guī)則是：行政機關對其所作的具體行政行為的合法性承擔說服責任，相對人對被申請（訴）具體行政行為的違法性承擔推進責任。行政復議法對證據(jù)的規(guī)定過于寬泛，復議實踐中在證據(jù)的收集與提供上經(jīng)常面臨一些問題，如復議機構調(diào)查取得或者第三人提供的證據(jù)能否證明具體行政行為的合法性、被申請人在復議過程中是否一律不得收集證據(jù)、申請人在哪些情況下需承擔舉證責任等問題。《行政復議法》明確復議機構有“向有關組織和人員調(diào)查取證”的職責，這主要是行政復議一般采取書面審查的方式，為弄清案件事實，復議機關可以調(diào)查情況，聽取當事人意見。被申請人提供的證據(jù)不能證明具體行政行為所認定的事實，復議機關在復議過程中收集和補充的證據(jù)可以證明該具體行政行為合法，如果據(jù)此維持具體行政行為，顯然違背了“先取證后裁決”的原則。《行政復議法》第二十八條第（三）項規(guī)定暗含著，復議機關在復議過程中收集和補充的證據(jù)，不能作為維持具體行政行為的根據(jù)。同樣被申請人在法定舉證期限內(nèi)未提供證據(jù)，調(diào)查中第三人提供了有關證據(jù)，只能推定為作出具體行政行為時未取得該證據(jù)?！缎姓妥h法》規(guī)定“在行政復議過程中，被申請人不得自行向申請人和其他有關組織或者個人收集證據(jù)?！睂嵺`中應考慮一些特殊情況，如果申請人在復議過程中提出了被申請人在實施具體行政行為時沒有提出過的反駁理由和證據(jù)，經(jīng)復議機關批準被申請人可以針對反駁理由和新的證據(jù)來收集證據(jù)，該證據(jù)可以間接作為認定具體行政行為合法的證據(jù)使用，但不得直接作為認定該具體行政行為合法的證據(jù)使用。復議中雖然被申請人負主要舉證責任，但在一些情況下申請人也要承擔舉證責任。主要包括：對復議申請的初步證明責任，一是被申請具體行政行為切實存在，二是被申請具體行政行為與申請人有法律上的利害關系；在申請復議不作為案件中，提供證據(jù)證明其在行政程序中已提出過申請的事實；在一并提出行政賠償請求時，應提供具體行政行為對其造成損害事實的證據(jù)。

    審查標準

   行政復議的落腳點是復議機關按照清楚而具有說服力的證明標準，就具體行政行為的合法性和合理性進行全面審查，作出判斷?！缎姓妥h法》第二十八條第（一）項規(guī)定，決定維持的要件之一是具體行政行為事實清楚、證據(jù)確鑿；第（三）項規(guī)定，主要事實不清、證據(jù)不足的，作出撤銷、變更或確認違法的決定。這里所說的主要證據(jù)不足，是指被申請人向復議機關提供的證據(jù)達不到具體行政行為所認定的事實所需要的證明標準。反過來說，如果被申請的具體行政行為“不屬于主要證據(jù)不足”，復議機關就應予以認可。顯然“不屬于主要證據(jù)不足”與“證據(jù)確鑿”是有區(qū)別的，但在實踐中如何把握，這就涉及審查標準的問題。筆者認為，應當按照具體行政行為對相對人權益影響進行區(qū)分，按照行政處罰不同程序和行政許可等相關要求確定審查標準。對于一般程序案件來說，“不屬于主要證據(jù)不足”可理解為主要證據(jù)基本充足。對被申請行為來說，被申請人只要提供了主要證據(jù)，該案件事實就推定存在；若申請人不能提出反證或者提出的證據(jù)不足以否定上述待證事實的可能性時，復議機關就可以認定該具體行政行為。對于進行聽證的具體行政行為來說，“不屬于主要證據(jù)不足”應當確定為主要證據(jù)充足。對一個待審事實來說，被申請人提供了主要證據(jù)，申請人如果提出相反證據(jù)，復議機關就應當對反證支持的新的待審事實進行調(diào)查，通過全面綜合判斷，若新的待審事實存在的可能性較大，復議機關不能認定具體行政行為成立；反之新的事實存在的可能性較小，復議機關就可以認定。對于適用簡易程序的案件來說，“不屬于主要證據(jù)不足”應當界定為已有主要證據(jù)。只要被申請人掌握了主要證據(jù)，且主要證據(jù)是真實的、正確的，就可以認定該具體行政行為。

    與行政訴訟的銜接

   行政復議和行政訴訟是當事人尋求權利救濟的兩種途徑。在實際操作中應明確行政復議程序與行政訴訟適格被告之間關系。復議機關在法定期限內(nèi)不作出復議決定，相對人以誰被告提起行政訴訟？這種情況應當考慮其訴訟請求，相對人對原具體行政行為不服提起訴訟的，應以作出具體行政行為的行政機關為被告；相對人對復議機關不作為不服提起訴訟的，應以復議機關為被告；相對人對上述兩種情況都不服提起訴訟的，如果復議不是必經(jīng)程序的，應以原行政機關為被告，因為對相對人權利義務產(chǎn)生實質(zhì)性影響的是原具體行政行為。如果復議是必經(jīng)程序，應以復議機關為被告，因為人民法院受理行政案件應當遵循法定的行政機關先行處理的規(guī)則。關于復議機關作出不予受理決定的情形，應當與復議機關不作為使用相同的規(guī)則?！缎姓V訟法》規(guī)定：經(jīng)復議的案件，復議機關改變原具體行政行為的，復議機關是被告。這就需要明確“改變原具體行政行為”的內(nèi)容，《最高人民法院關于執(zhí)行〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》第七條作出相關規(guī)定。筆者認為應從以下三個方面進行理解和適用：

   1.復議機關改變了原具體行政行為據(jù)以認定相對人行為事實的證據(jù)，即構成改變原具體行政行為。例如，某質(zhì)監(jiān)部門在查處某廠生產(chǎn)冒用生產(chǎn)許可證案件中，根據(jù)現(xiàn)場檢查筆錄和當事人調(diào)查筆錄作出處罰決定，在申請復議后上級質(zhì)監(jiān)部門根據(jù)被冒用廠家提供的許可證資料，維持了原決定。盡管復議機關認定的事實與下級質(zhì)監(jiān)部門認定的事實相同，但由于其認定的證據(jù)改變了，應屬于改變原具體行政行為，這樣突出了具體行政行為所認定的證據(jù)的重要性。

   2.將復議決定改變法律、法規(guī)和規(guī)章以外的規(guī)范依據(jù)，也應界定為改變原具體行政行為。行政機關作出具體行政行為往往不僅僅依據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章，還可能依據(jù)其他規(guī)范性文件。根據(jù)《行政復議法》的規(guī)定，復議機關認定原具體行政行為適用依據(jù)錯誤，即構成撤銷、變更或者確認該具體行政行為違法的條件。由此可見，只要復議機關改變了原具體行政行為所適用的規(guī)范性文件，便必然作出撤銷、變更或者確認其違法的復議決定，也就必然改變具體行政行為。

   3.要考慮“對定性產(chǎn)生影響”的條件。若復議機關改變了適用的法律依據(jù)，但維持了原具體行政行為對相對人行為的定性，相對人不服，只能對作出原具體行政行為的行政機關起訴。

    （作者單位：湖北省鄂州市質(zhì)量技術監(jiān)督局）《中國質(zhì)量技術監(jiān)督》