《案審會參審人員不足行政處罰是否有效》一文，列舉了當(dāng)事人以某縣局在查處無證生產(chǎn)小麥粉案件中案審會參審人員不足，違反法定程序為由，提出行政復(fù)議申請一案。對此，在執(zhí)法人員中出現(xiàn)了兩種截然不同的意見。筆者認(rèn)為，本案的關(guān)鍵在于必須正確理解行政處罰的法定程序。
　　《行政訴訟法》第五十四條第一款第（二）項規(guī)定：具體行政行為違反法定程序的，應(yīng)當(dāng)予以撤銷或者部分撤銷；《行政復(fù)議法》第二十八條第一款第（三）項規(guī)定：具體行政行為違反法定程序的，應(yīng)當(dāng)予以撤銷、變更或者確認(rèn)違法。上述法律規(guī)范雖然對違反法定程序的具體行政行為所規(guī)定的法律后果不盡相同，但其體現(xiàn)的基本法律精神是具體行政行為的程序合法，是行政處罰決定的前提和基本保證。
　　行政處罰程序必須符合法律規(guī)定，不僅是對執(zhí)法工作人員的最基本要求，也是行政執(zhí)法目的得以實(shí)現(xiàn)的最基本保證。何為“法定程序”？現(xiàn)行法律規(guī)范并未就其定義做出明確的規(guī)定。從法定程序的依據(jù)角度看，這里的“法”僅指立法機(jī)關(guān)制定的法律、法規(guī)和規(guī)章，而法理、政策、規(guī)范性文件等不應(yīng)成為法定程序的依據(jù)。從分類的角度看，行政程序分為內(nèi)部程序和外部程序，外部程序又分為法定程序和任意程序。法定程序單指由法律、法規(guī)和規(guī)章明文規(guī)定的行政程序，而任意程序是指由法律、法規(guī)和規(guī)章以外的規(guī)范性文件規(guī)定的，或者由行政主體及其工作人員自行規(guī)定的行為程序。如《行政處罰法》規(guī)定的現(xiàn)場檢查、調(diào)查、告知、聽證等程序?qū)儆诜ǘǔ绦?，而國家質(zhì)檢總局《關(guān)于實(shí)施〈中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法〉若干問題的意見》規(guī)定的延長查封、扣押等報批程序則屬于任意程序。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)違反任意程序做出的具體行政行為，不會導(dǎo)致不利的法律后果。
　　需要注意的問題是，行政處罰法定程序并不區(qū)分“外部程序”和“內(nèi)部程序”。在執(zhí)法實(shí)踐中，有的部門將直接涉及當(dāng)事人權(quán)利的法定程序視為“外部程序”，而將不直接涉及當(dāng)事人權(quán)利的程序視為“內(nèi)部程序”。如立案審批程序、強(qiáng)制措施審批程序等，進(jìn)而將“內(nèi)部程序”排除在復(fù)議審查范圍之外。筆者認(rèn)為，所謂“內(nèi)部程序”，是指行政機(jī)關(guān)實(shí)施內(nèi)部行政行為的程序，如行政機(jī)關(guān)制定內(nèi)部工作規(guī)則，進(jìn)行內(nèi)部人事安排，對內(nèi)部工作人員進(jìn)行獎懲、任免等所遵循的程序，而行政機(jī)關(guān)對當(dāng)事人實(shí)施具體行政行為的程序，如行政處罰程序，則屬于外部程序。將實(shí)施外部行政行為所遵循的程序再區(qū)分“內(nèi)部程序”和“外部程序”，既缺乏法律根據(jù)，也缺乏理論根據(jù)。
　　據(jù)此，案審會程序作為《技術(shù)監(jiān)督行政案件審理工作規(guī)則》（以下簡稱《規(guī)則》）這一部門規(guī)章所規(guī)定的行政處罰程序，當(dāng)然屬于法定程序的范疇，其人員組成、參審人數(shù)以及工作程序等必須遵循《規(guī)則》的規(guī)定。需要注意的是，《規(guī)則》所規(guī)定的案審會程序并不等同于《行政處罰法》第三十八條第二款規(guī)定的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論決定程序。二者在職責(zé)、人員組成等方面均存在區(qū)別。如根據(jù)《規(guī)則》第三條和第十三條之規(guī)定，案審會的職責(zé)是對本部門立案查處的案件只“議”不“決”，最終的決定權(quán)在行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人；行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論決定程序不但“議”而且“決”，二者之間存在的這種區(qū)別，決定了在執(zhí)法實(shí)踐中不能互相替代。
　　在本案中，某縣局在給予當(dāng)事人48270元罰款的情況下，未按照《規(guī)則》第八條第二款規(guī)定的由三分之二以上委員參加集體審議，而是由3名審理人員進(jìn)行審議，其參審人數(shù)違反《規(guī)則》的規(guī)定，屬于違反法定程序的行為。按照《行政復(fù)議法》第二十八條第一款第（三）項之規(guī)定，應(yīng)當(dāng)予以撤銷或者變更。
　　根據(jù)《行政復(fù)議法》第二十三條第一款的規(guī)定，被申請人應(yīng)當(dāng)自收到申請書副本或者申請筆錄復(fù)印件之日起10日內(nèi)，提出書面答復(fù)，并提交當(dāng)初做出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料。據(jù)此，被申請人提供的證據(jù)和依據(jù)應(yīng)當(dāng)限定于證明具體行政行為的實(shí)體和程序的合法性與合理性。就本案而言，被申請人提供的《質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政案件審理記錄》明確載明，只有3名案審會成員參與了該案的審理，顯然違反《規(guī)則》第八條的規(guī)定，據(jù)此做出的處罰決定屬于違反法定程序的行為。由于《質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政案件審理記錄》是唯一能夠證明質(zhì)監(jiān)部門依法履行了案審會程序的證據(jù)，因此被申請人無論是未提供該證據(jù)，還是提供的證據(jù)不能證明質(zhì)監(jiān)部門已經(jīng)依法履行了該程序，其法定后果必然是行政處罰決定違反法定程序而被撤銷、變更或者確認(rèn)違法。
　　綜上，筆者傾向于第一種意見。這里需要強(qiáng)調(diào)的是，之所以是傾向而不是支持的原因在于：一是其雖然決定撤銷某縣局的處罰決定，但其混淆了案審會程序和行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論決定程序。某縣局在做出處罰決定之前，既未嚴(yán)格依法履行案審會程序，同時也未履行行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論決定程序；二是就本案而言，某縣局做出的48270元罰款決定是否屬于《規(guī)則》第八條規(guī)定的較重行政處罰或者屬于聽證范圍的案件，國家尚無統(tǒng)一規(guī)定。這一方面需要國家法制建設(shè)的不斷完善，另一方面各地可以通過地方立法的形式對該問題加以明確。如《山東省行政處罰聽證程序?qū)嵤┺k法》第二條規(guī)定，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)做出的對公民處以500元以上罰款，對法人或者其他組織處以20000元以上的罰款決定，屬于聽證范圍。當(dāng)然，在本案中，即便被申請人根據(jù)其所在省的地方性法規(guī)或者政府規(guī)章，證明其對面粉加工廠實(shí)施的處罰不屬于《規(guī)則》第八條規(guī)定的由三分之二以上委員集體審議案件的范疇，復(fù)議機(jī)關(guān)也不應(yīng)當(dāng)維持其具體行政行為，原因就在于該縣局未履行行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論決定程序?！?br />　　（作者單位：山東省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局 山東省德州市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局）