《中國(guó)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督》2006年第9期刊登的《誰(shuí)是承包經(jīng)營(yíng)的責(zé)任者》一案，敘述了甲乙兩家水泥廠(chǎng)簽定了承包經(jīng)營(yíng)合同，在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中乙水泥廠(chǎng)生產(chǎn)的兩批水泥被判為不合格，關(guān)于責(zé)任主體的認(rèn)定，在執(zhí)法人員中出現(xiàn)了四種不同意見(jiàn)。筆者認(rèn)為，根據(jù)責(zé)任自負(fù)的歸責(zé)原則，這兩批不合格水泥的行政責(zé)任應(yīng)當(dāng)由乙水泥廠(chǎng)承擔(dān)。理由有三：
　　乙水泥廠(chǎng)具有承擔(dān)法律責(zé)任的條件 行政責(zé)任能力是指公民、法人或其他組織對(duì)自己實(shí)施的違法行為獨(dú)立地承擔(dān)法律后果的能力。根據(jù)法律，凡依法成立的法人或其他組織自成立時(shí)起即具有責(zé)任能力。本案中，通過(guò)乙水泥廠(chǎng)獲得了水泥制品生產(chǎn)許可證這一信息，可知乙水泥廠(chǎng)是依法成立的法人或其他組織，具有行政責(zé)任能力。同時(shí)，乙水泥廠(chǎng)具有生產(chǎn)水泥的資質(zhì)。因此，乙水泥廠(chǎng)能夠?yàn)槠渖a(chǎn)不合格水泥的行為獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。如果乙水泥廠(chǎng)不具有行政責(zé)任能力或未取得水泥制品生產(chǎn)許可證而以甲廠(chǎng)的名義生產(chǎn)銷(xiāo)售水泥，那么就應(yīng)追究甲水泥廠(chǎng)的行政責(zé)任。
　　乙水泥廠(chǎng)是行政違法行為的實(shí)施主體 乙水泥廠(chǎng)生產(chǎn)的水泥標(biāo)注了甲廠(chǎng)廠(chǎng)名廠(chǎng)址和生產(chǎn)許可證號(hào)，因此有觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，甲廠(chǎng)不能逃避對(duì)外應(yīng)承擔(dān)的質(zhì)量責(zé)任。筆者認(rèn)為，如果有受損失的消費(fèi)者向甲廠(chǎng)索賠，甲廠(chǎng)理應(yīng)先行承擔(dān)賠償責(zé)任，再依法向乙廠(chǎng)進(jìn)行追償。在這里，甲水泥廠(chǎng)承擔(dān)的只是民事責(zé)任。從民事法律關(guān)系上看，承包并沒(méi)有改變所有權(quán)，所有權(quán)人應(yīng)對(duì)以自己的名義進(jìn)行的民事行為負(fù)責(zé)，即甲廠(chǎng)應(yīng)當(dāng)先對(duì)外承擔(dān)民事法律責(zé)任。因?yàn)槊袷仑?zé)任側(cè)重于救濟(jì)，這種責(zé)任方式有利于保障救濟(jì)的有效性、可行性，有利于民事法律關(guān)系的穩(wěn)定，也有利于保護(hù)善意相對(duì)人的合法利益。本案中，我們探討的是對(duì)誰(shuí)進(jìn)行行政處罰，即由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)行政責(zé)任的問(wèn)題。行政法律責(zé)任不同于民事法律責(zé)任，行政法律責(zé)任是行政相對(duì)人由于行政違法所應(yīng)該承擔(dān)的法律責(zé)任。對(duì)行政相對(duì)人違反行政法律法規(guī)的行為進(jìn)行懲處是行政處罰的目的，懲罰的有效性是行政責(zé)任的側(cè)重點(diǎn)。這就要求違法行為的實(shí)施者與被處罰的對(duì)象相吻合。因此，行政法律責(zé)任的實(shí)際承擔(dān)者必須是行政違法行為的實(shí)施者。
　　本案中，不合格水泥雖然標(biāo)注了甲廠(chǎng)的廠(chǎng)名、廠(chǎng)址和生產(chǎn)許可證號(hào)，甲乙兩廠(chǎng)之間也存在事實(shí)上的承包關(guān)系，但實(shí)際生產(chǎn)者是乙水泥廠(chǎng)。同時(shí)，根據(jù)《產(chǎn)品質(zhì)量法》第四條“生產(chǎn)者、銷(xiāo)售者依照本法規(guī)定承擔(dān)產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任”和第二十六條“生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)對(duì)其生產(chǎn)的產(chǎn)品質(zhì)量負(fù)責(zé)”的規(guī)定，行政責(zé)任只能由不合格水泥的實(shí)際生產(chǎn)者乙水泥廠(chǎng)承擔(dān)，否則違法行為與承擔(dān)責(zé)任就被割裂開(kāi)來(lái)，達(dá)不到行政處罰的目的。
承包經(jīng)營(yíng)合同中關(guān)于責(zé)任承擔(dān)的約定有效 承包經(jīng)營(yíng)一般是指企業(yè)與承包者通過(guò)訂立承包經(jīng)營(yíng)合同，將合營(yíng)企業(yè)的全部或部分經(jīng)營(yíng)管理權(quán)在一定期限內(nèi)交給承包者，由承包者對(duì)合營(yíng)企業(yè)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理。在承包經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，由承包者承擔(dān)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)并獲取相應(yīng)效益的經(jīng)營(yíng)方式。目前，我國(guó)只有《全民所有制工業(yè)企業(yè)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制暫行條例》對(duì)企業(yè)承包經(jīng)營(yíng)合同進(jìn)行了規(guī)定。根據(jù)案情介紹，我們雖然不能確定甲乙兩企業(yè)的性質(zhì)，但從一般意義上講，只要法律沒(méi)有明文禁止，且承包經(jīng)營(yíng)合同是雙方真實(shí)意思表示，就可確認(rèn)合同效力。也就是說(shuō)，本案中甲乙兩廠(chǎng)簽定的合同是有效的，合同約定的責(zé)任承擔(dān)方式也有效。
　　有的觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，承包經(jīng)營(yíng)中發(fā)包方對(duì)承包方的行為應(yīng)承擔(dān)外部責(zé)任。在實(shí)際執(zhí)法中，這種觀(guān)點(diǎn)還要具體問(wèn)題具體分析。就本案而言，如果認(rèn)定甲水泥廠(chǎng)（發(fā)包方）為責(zé)任主體，還必須具備其他條件。例如，合同約定甲水泥廠(chǎng)對(duì)乙水泥廠(chǎng)生產(chǎn)的水泥質(zhì)量負(fù)有監(jiān)督驗(yàn)收等把關(guān)義務(wù)，或者明確約定由甲水泥廠(chǎng)承擔(dān)質(zhì)量責(zé)任等。甲乙兩水泥廠(chǎng)簽定的承包經(jīng)營(yíng)合同并無(wú)這方面的約定，反而明確約定，在承包經(jīng)營(yíng)期間由乙廠(chǎng)行使經(jīng)營(yíng)權(quán)，乙水泥廠(chǎng)可以使用甲水泥廠(chǎng)的廠(chǎng)名、廠(chǎng)址、商標(biāo)及生產(chǎn)許可證，在承包期間內(nèi)所產(chǎn)生的民事、經(jīng)濟(jì)及產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任均由乙水泥廠(chǎng)負(fù)責(zé)，與甲水泥廠(chǎng)無(wú)關(guān)。因此，根據(jù)甲乙兩廠(chǎng)關(guān)于責(zé)任承擔(dān)的約定，也應(yīng)由乙水泥廠(chǎng)承擔(dān)法律責(zé)任。
　　綜上所述，乙水泥廠(chǎng)具有獨(dú)立承擔(dān)行政責(zé)任的能力和條件，又是違法行為的具體實(shí)施者。同時(shí)根據(jù)甲乙兩廠(chǎng)關(guān)于責(zé)任承擔(dān)的合同約定，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定乙水泥廠(chǎng)為責(zé)任主體。第一種意見(jiàn)有比較充分的法律和事實(shí)依據(jù)；第二種意見(jiàn)和第三種意見(jiàn)的主要問(wèn)題在于混淆了民事責(zé)任與行政責(zé)任的區(qū)別；第四種意見(jiàn)的主要問(wèn)題在于缺乏法理和現(xiàn)行法律依據(jù)，如果對(duì)兩者同時(shí)處罰很容易產(chǎn)生扯皮現(xiàn)象，也不利于行政處罰的實(shí)施。在行政執(zhí)法實(shí)踐中，類(lèi)似的問(wèn)題可能很多，所以我們要把握的原則就是從行政處罰的目的出發(fā)，達(dá)到有效懲治違法行為、維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的最終目的?！?br />（作者單位：江蘇省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局）