充分認(rèn)識(shí)并發(fā)揮公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的先導(dǎo)作用

——學(xué)習(xí)《國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)發(fā)展規(guī)劃》

文/李綏州

前不久，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)發(fā)展規(guī)劃（2016-2020年）》（以下簡(jiǎn)稱<規(guī)劃>），部署實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化戰(zhàn)略，加快完善標(biāo)準(zhǔn)化體系，全面提升我國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化水平?！兑?guī)劃》提出了我國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)發(fā)展的總體要求，明確了該項(xiàng)工作的指導(dǎo)思想和基本原則，并提出了“到2020年，基本建成支撐國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的具有中國(guó)特色的標(biāo)準(zhǔn)化體系”的具體目標(biāo)。規(guī)劃中的標(biāo)準(zhǔn)化體系龐大、宏偉，覆蓋農(nóng)村農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)、社會(huì)生活、生態(tài)保護(hù)和節(jié)能減排、文化生活、政府管理等重點(diǎn)領(lǐng)域，并計(jì)劃推動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品安全、消費(fèi)品安全、節(jié)能減排、基本公共服務(wù)、新一代信息技術(shù)、智能制造和裝備升級(jí)、新型城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代物流，以及中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)“走出去”和標(biāo)準(zhǔn)化基礎(chǔ)能力提升等標(biāo)準(zhǔn)化工作的重大工程。同時(shí)，《規(guī)劃》明確了國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)的六大任務(wù)。由此可見(jiàn)，《規(guī)劃》涉及我國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)的主體和責(zé)任、內(nèi)容和范圍、體制機(jī)制、方式方法以及指導(dǎo)思想和基本原則等。要實(shí)現(xiàn)如此恢宏的標(biāo)準(zhǔn)化工作戰(zhàn)略目標(biāo)，這里需要提出政策如何落地的問(wèn)題，是各重點(diǎn)領(lǐng)域、各項(xiàng)重大工程齊頭并進(jìn)，抑或抓住主要矛盾重點(diǎn)突破？我認(rèn)為，全面落實(shí)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)發(fā)展戰(zhàn)略，首要的是充分發(fā)揮公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的先導(dǎo)作用，以公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化拉動(dòng)其他領(lǐng)域、其他環(huán)節(jié)的標(biāo)準(zhǔn)化工作，最終全面落實(shí)標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。

公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化指的是公共管理行為的標(biāo)準(zhǔn)化，是基于公權(quán)力為社會(huì)提供各類(lèi)服務(wù)所需要遵循的規(guī)范和尺度。這些規(guī)范和尺度約束與公共服務(wù)供給相關(guān)的資源配置、內(nèi)容和對(duì)象、方式方法、過(guò)程行為、效果評(píng)價(jià)及持續(xù)改進(jìn)等方面。分析標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)的五大領(lǐng)域、七大專欄，我們發(fā)現(xiàn)，其每項(xiàng)內(nèi)容都和公共服務(wù)相關(guān)，要么被直接表述為公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化，要么高度依賴公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化。如“專欄1”為“農(nóng)業(yè)農(nóng)村標(biāo)準(zhǔn)化重點(diǎn)”，覆蓋農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、糧食、農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等。這些標(biāo)準(zhǔn)化工作重點(diǎn)要么直接來(lái)源于政府的公共服務(wù)職能，要么必須由政府公權(quán)力所主導(dǎo)，無(wú)一例外都與公共服務(wù)這一主題相關(guān)。在這個(gè)意義上，“專欄2”至“專欄6”的內(nèi)容和特點(diǎn)也大致相同，特別是“專欄7”更是直接界定為“政府管理領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)化重點(diǎn)”。?由此，我認(rèn)為，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)發(fā)展中，公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)揮著先導(dǎo)作用。其先導(dǎo)作用表現(xiàn)在三個(gè)方面：

其一，公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化是標(biāo)準(zhǔn)化體系的主線，起著串聯(lián)起標(biāo)準(zhǔn)化體系各個(gè)領(lǐng)域、各項(xiàng)工程的作用。有了這根主線，各領(lǐng)域零碎的標(biāo)準(zhǔn)即被整合為一個(gè)整體、一個(gè)系統(tǒng)。這個(gè)作用也和政府的職能是一致的，即在推動(dòng)各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)上扮演“帶頭大哥”的角色。同時(shí)，公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化也起著示范作用。如果沒(méi)有公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化，其他行業(yè)、其他領(lǐng)域要實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化是難以想像的。

其二，公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化是標(biāo)準(zhǔn)化體系的核心組成部分。從五大領(lǐng)域、七大專欄的內(nèi)容看，公共服務(wù)各個(gè)領(lǐng)域不僅直接列入標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)的范疇，而且其他領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)化也是由公共服務(wù)所拉動(dòng)。公共服務(wù)的公益性決定了也只有政府才有能力提供這種壟斷性、非排他性的服務(wù)，這是由公權(quán)力的本質(zhì)特征所決定的，是公共部門(mén)的份內(nèi)之事。而競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)追逐利潤(rùn)利益的屬性，其標(biāo)準(zhǔn)化行為最終還是服務(wù)于行業(yè)利益而非真正意義上的公共利益。

其三，公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化引領(lǐng)其他領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)化的方向和價(jià)值。標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)作為管理手段其本身沒(méi)有價(jià)值屬性，屬于工具理性的概念。但標(biāo)準(zhǔn)化一旦被植入某個(gè)領(lǐng)域或行業(yè)，其價(jià)值屬性便凸顯出來(lái)。如公共文化服務(wù)就有明確的價(jià)值取向，標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)就是更好地引導(dǎo)這個(gè)價(jià)值取向的管理手段，從而實(shí)現(xiàn)各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)行業(yè)都能很好地服務(wù)于公共利益這一最終目標(biāo)。

既然公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)揮著先導(dǎo)作用，那建設(shè)“支撐國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的具有中國(guó)特色的標(biāo)準(zhǔn)化體系”就要首先抓住公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化這個(gè)“牛鼻子”。抓住了這個(gè)“牛鼻子”就是抓住了主要矛盾，其他矛盾便迎刃而解。我們注意到，為確保完成標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)的目標(biāo)任務(wù)，《規(guī)劃》提出了加快標(biāo)準(zhǔn)化法治建設(shè)、完善標(biāo)準(zhǔn)化協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制、建立標(biāo)準(zhǔn)化多元投入機(jī)制、加大標(biāo)準(zhǔn)化宣傳工作力度、加強(qiáng)規(guī)劃組織實(shí)施等5個(gè)方面的保障措施。這些措施是完成標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)發(fā)展的根本保障。但在操作層面，我們建議：

一是政府率先垂范，走在各重點(diǎn)領(lǐng)域、各重點(diǎn)行業(yè)的前頭，盡快推出公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)規(guī)劃。2012年國(guó)家27部委曾經(jīng)聯(lián)合發(fā)文，推出社會(huì)管理和公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化行動(dòng)綱要。當(dāng)務(wù)之急是地方政府應(yīng)行動(dòng)起來(lái)，盡快推出地方公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的行動(dòng)規(guī)劃，編制地方公共服務(wù)的路線圖，以公眾需求為導(dǎo)向，識(shí)別出本地區(qū)公共服務(wù)供給的重點(diǎn)領(lǐng)域、優(yōu)先次序，并根據(jù)需求配置資源、逐步擴(kuò)大供給規(guī)模。同時(shí)，加強(qiáng)政府自身建設(shè)，把公權(quán)力關(guān)進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化的籠子，實(shí)現(xiàn)“權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督、基本公共服務(wù)、執(zhí)法監(jiān)管、政府績(jī)效管理、電子政務(wù)服務(wù)、信息安全保密”等政府行為的標(biāo)準(zhǔn)化。

二是建立政府-社會(huì)伙伴關(guān)系模式，公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)共同推動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)。政府發(fā)揮先導(dǎo)作用不意味著政府要唱獨(dú)角戲，更不意味著政府壟斷。國(guó)家治理現(xiàn)代化建設(shè)需要標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)的支撐，而治理理念本身強(qiáng)調(diào)的是多元共治，即多方參與，共同推動(dòng)事業(yè)的發(fā)展。建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化體系需要政府發(fā)揮先導(dǎo)作用，也需要社會(huì)組織乃至公民個(gè)體參與，不僅要發(fā)出聲音、表達(dá)訴求，更應(yīng)該以平等的身份參與標(biāo)準(zhǔn)的制修訂。北京市東城區(qū)的經(jīng)驗(yàn)表明，簋街餐飲行業(yè)協(xié)會(huì)參與該地區(qū)餐飲行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，既保障了行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的科學(xué)性和生命力，也加快了行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的步伐?！兑?guī)劃》提出的“鼓勵(lì)社會(huì)資本參與標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)”正是順應(yīng)了這種趨勢(shì)。公共服務(wù)供給的PPP模式同樣適用于公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化事業(yè)的發(fā)展。

三是加大公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化示范區(qū)建設(shè)力度。國(guó)家層面推動(dòng)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的政策非常明確，當(dāng)前的重點(diǎn)應(yīng)加強(qiáng)省級(jí)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化典型經(jīng)驗(yàn)的創(chuàng)建，突出基層和一線層面公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化。公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化不是簡(jiǎn)單地制訂“天子駕六、諸侯駕五”的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)和待遇標(biāo)準(zhǔn)，而是一個(gè)相對(duì)較為復(fù)雜的技術(shù)應(yīng)用問(wèn)題。因此，樹(shù)立直觀的標(biāo)桿、榜樣非常必要。臺(tái)灣公共服務(wù)質(zhì)量建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)是，鼓勵(lì)各部門(mén)創(chuàng)造、創(chuàng)新，然后評(píng)選標(biāo)桿經(jīng)驗(yàn)加以宣傳推廣。

李綏州：中共廣東省委黨校教授，兼任廣東省公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)、全國(guó)政務(wù)大廳服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作組委員

《中國(guó)質(zhì)量萬(wàn)里行》2016年4月刊