文/程省

   新《環(huán)境保護法》于2015年1月1日起正式實施。至此，這部中國環(huán)境領(lǐng)域的“基本法”，完成了25年來的首次修訂，被專家稱為“史上最嚴的環(huán)保法”。

    新《環(huán)境保護法》由總則、監(jiān)督管理、保護和改善環(huán)境、防治污染和其他公害、信息公開和公眾參與、法律責任和附則構(gòu)成，法律條文也從原來的47條增加到了70條。那么，新環(huán)保法究竟“新”在哪里呢？

    新理念：生態(tài)文明建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展理念

    新環(huán)保法引入了生態(tài)文明建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展的理念。新法明確要推進生態(tài)文明建設(shè)，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，要使經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)，充分體現(xiàn)了環(huán)境保護的新理念。 

    明確了保護環(huán)境的基本國策和基本原則。新法進一步強化環(huán)境保護的戰(zhàn)略地位，增加規(guī)定“保護環(huán)境是國家的基本國策”，并明確“環(huán)境保護堅持保護優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、污染者擔責的原則?！?#160;

    完善了環(huán)境管理基本制度，包括：環(huán)境監(jiān)測制度、環(huán)境影響評價制度、跨行政區(qū)污染防治制度、防治污染設(shè)施“三同時”制度、重點污染物排放總量控制制度和區(qū)域限批制度、排污許可管理制度、生態(tài)保護紅線規(guī)定。

    其中，關(guān)于環(huán)境監(jiān)測制度，新法第十七條規(guī)定，建立環(huán)境信息共享機制，要求有關(guān)行業(yè)、專業(yè)等各類環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測站（點）的設(shè)置應(yīng)當符合法律法規(guī)的規(guī)定和監(jiān)測范圍；明確了監(jiān)察機構(gòu)應(yīng)當使用符合國家標準的監(jiān)測設(shè)備，遵守監(jiān)測規(guī)范；監(jiān)測機構(gòu)及其負責人對監(jiān)測數(shù)據(jù)的真實性和準確性負責。

    完善環(huán)境影響評價制度，加大了未批先建的違法責任，沒有進行環(huán)評的項目不得開工。新法第十九條規(guī)定，未依法進行環(huán)境影響評價的建設(shè)項目，不得開工建設(shè)。

    并規(guī)定相應(yīng)的法律責任：建設(shè)單位未依法提交建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件或者環(huán)境影響評價文件未經(jīng)批準，擅自開工建設(shè)的，由負責審批建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件的部門責令停止建設(shè)，處以罰款，并可以責令恢復(fù)原狀。 

    明確排污許可管理制度，新法第六十三條規(guī)定，企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者，違反法律規(guī)定，未取得排污許可證排放污染物，被責任令停止排污，拒不執(zhí)行，且不構(gòu)成犯罪的，除依照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定予以處罰外，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予行政拘留。 

    新舉措：建立公共檢測預(yù)警機制

    近年來，以霧霾為首的惡劣天氣增多，霧霾成為城市最大的危害。新環(huán)保法對霧霾等大氣污染作出有針對性的規(guī)定。

    國家建立健全環(huán)境與健康監(jiān)測、調(diào)查和風險評估制度；鼓勵和組織開展環(huán)境質(zhì)量對公眾健康影響的研究，采取措施預(yù)防和控制與環(huán)境污染有關(guān)的疾病。

    建立環(huán)境污染公共監(jiān)測預(yù)警機制?？h級以上人民政府建立環(huán)境污染公共預(yù)警機制，組織制定預(yù)警方案；環(huán)境受到污染，可能影響公眾健康和環(huán)境安全時，依法及時公布預(yù)警信息，啟動應(yīng)急措施。

    建立跨行政區(qū)域的重點區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機制。新法第二十條規(guī)定，國家建立跨行政區(qū)域的重點區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機制。強化了聯(lián)合防治機制，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一的防治措施。 

    治污是一個綜合性的系統(tǒng)工程，需要全社會的共同努力。環(huán)境保護法的修改，強化了對大氣污染、特別是霧霾的治理和應(yīng)對。以霧霾為代表的大氣污染，還需要大氣污染法等單項法來進行規(guī)范和防治。新法的通過和實施，將給國家環(huán)境保護事業(yè)強有力的引導(dǎo)。

    新制定：劃定生態(tài)保護紅線

    作為保護我國生態(tài)資源的重要方式，生態(tài)保護紅線這一概念，自被提出就受到社會各界的廣泛關(guān)注。2014年初，環(huán)保部印發(fā)了《國家生態(tài)保護紅線—生態(tài)功能基線劃定技術(shù)指南（試行）》，成為我國首個生態(tài)保護紅線劃定的綱領(lǐng)性技術(shù)指導(dǎo)文件。根據(jù)規(guī)劃，2014年環(huán)保部將完成全國生態(tài)保護紅線劃定任務(wù)。

    新環(huán)保法首次將生態(tài)保護紅線寫入法律。新法第二十九條規(guī)定，國家在重點生態(tài)保護區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域，劃定生態(tài)保護紅線，實行嚴格保護。同時規(guī)定，省級以上人民政府應(yīng)當組織有關(guān)部門或者委托專業(yè)機構(gòu)，對環(huán)境狀況進行調(diào)查、評價，建立環(huán)境資源承載能力監(jiān)測預(yù)警機制。

    新主體：環(huán)境公益訴訟主體擴大

    新《環(huán)境保護法》是一部開放的立法，將民間力量有序地納入到環(huán)境治理的機制中，設(shè)立了環(huán)保公益訴訟制度。在修訂草案二審時，曾將環(huán)保公益訴訟的主體限定為一家“國字號”環(huán)保組織；在之后的幾次修訂中，法律訴訟主體得到進一步擴大，最終規(guī)定“依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記，專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且信譽良好的社會組織”。同時，新法還規(guī)定“符合規(guī)定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當依法受理”。

    全國人大常委會法制工作委員會行政法室主任袁杰表示，擴大環(huán)境公益訴訟主體的規(guī)定借鑒了國際慣例。國際上對訴訟主體的要求是由環(huán)境公益訴訟的性質(zhì)和作用來決定的。由于專業(yè)性比較強，要求起訴主體對環(huán)境的問題比較熟悉，要具有一定的專業(yè)性和訴訟能力，和比較好的社會公信力，或者說宗旨是專門從事環(huán)境保護工作，要致力于公益性的活動，不牟取經(jīng)濟利益的社會組織，才可以提起公益訴訟。

    新標準：加大違法排污責任 按日計罰無上限

    多年來，國家環(huán)境立法不少，但由于違法成本低，對違規(guī)企業(yè)的經(jīng)濟處罰并未取得應(yīng)有的震懾效果，導(dǎo)致法律法規(guī)并未起到真正的約束作用。環(huán)境違法成本低，也是新法著力解決的問題。

    新法明確規(guī)定“按日計罰”制度。企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責令改正，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機關(guān)可以自責令更改之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰。且建立“黑名單”制度，將環(huán)境違法信息記入社會誠信檔案并向社會公布。二是責令停業(yè)、關(guān)閉。第六十條規(guī)定，企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者超過或者超過重點污染物排放總量控制指標的縣以上環(huán)境保護行政主管部門可以責令其采取閑置生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等措施，情節(jié)嚴重的，報經(jīng)有批準權(quán)的人民政府批準，責令停業(yè)、關(guān)閉。三是規(guī)定了行政拘留。第六十三條規(guī)定，違反法律規(guī)定，建設(shè)項目未依法進行環(huán)評，被責令停止建設(shè)，拒不執(zhí)行的；未取得排污許可證排放污染物，被責令停止排污，拒不執(zhí)行的；通過偷排或者篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)，或者不正常運行防治污染設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式排放污染物的；生產(chǎn)、使用國家明令禁止生產(chǎn)、使用的農(nóng)藥，被責令改正，拒不改正的。有以上行為之一尚不構(gòu)成犯罪的，由縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門或者其他有關(guān)部門將案件移送公安機關(guān)，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員，處十日以上十五日以下拘留；情節(jié)較輕的，處五日以上十日以下拘留。

    環(huán)保部政策法規(guī)司副司長別濤表示，“按日計罰”是針對企業(yè)拒不改正超標問題等比較常見的違法現(xiàn)象采取的措施，目的就是加大違法成本，在中國現(xiàn)行行政法規(guī)體系里，這是一個創(chuàng)新性的行政處罰規(guī)則。環(huán)保部門在決定罰款時，要考慮企業(yè)污染防治設(shè)施的運行成本、違法行為造成的危害后果以及違法所得等因素，來決定罰款數(shù)額。今后罰款數(shù)額會更有針對性，且會相應(yīng)提高。而具體的罰款額度，將由即將出臺的專項法決定。

    “按日計罰”制度對持續(xù)性的環(huán)境違法行為進行按日連續(xù)罰款，這意味著非法偷排、超標排放、逃避檢測等行為，違反的時間越久罰款越多。之前法律規(guī)定的針對環(huán)境違法的罰款是一個定數(shù)，數(shù)額并不大，導(dǎo)致不少企業(yè)怠于治污。新法施行“按日計罰”后，罰款數(shù)額上不封頂，將倒逼違法企業(yè)及時糾正污染行為。

    新職責：明確政府監(jiān)督管理職責

    新環(huán)保法確立了多重的監(jiān)督機制，進一步明確了政府對環(huán)境保護的監(jiān)督管理職責。第二十四條規(guī)定，縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門及其委托的環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)和其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門，有權(quán)對排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者進行現(xiàn)場檢查。

    作為一部行政法律，新環(huán)保法還規(guī)定了行政拘留的處罰措施，對污染違法者將動用最嚴厲的行政處罰手段。新法規(guī)定，對情節(jié)嚴重的環(huán)境違法行為適用行政拘留；對有弄虛作假行為的環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)以及環(huán)境監(jiān)測設(shè)備和防治污染設(shè)施維護、運營機構(gòu)，規(guī)定承擔連帶責任。

    對于履職缺位和不到位的官員，新法規(guī)定了處罰措施。第六十九條規(guī)定，領(lǐng)導(dǎo)干部虛報、謊報、瞞報污染情況，將會引咎辭職。出現(xiàn)環(huán)境違法事件，造成嚴重后果的，地方政府分管領(lǐng)導(dǎo)、環(huán)保部門等監(jiān)管部門主要負責人，要承擔相應(yīng)的刑事責任。

    目前，在我國許多省份出現(xiàn)不同程度的大氣污染、地下水污染、土壤污染、礦山開采導(dǎo)致的環(huán)境污染等現(xiàn)象，嚴重危害著當?shù)匕傩盏娜粘Ｉ詈蜕硇慕】?。生態(tài)環(huán)境一旦遭到嚴重破壞，人類所付出的代價將是不可估量的！

    治污須用重典。增強公眾的保護環(huán)境意識，樹立環(huán)保的公眾參與理念，及時發(fā)現(xiàn)和制止環(huán)境違法行為，集全社會之力，共同保護生態(tài)環(huán)境，已成為當務(wù)之急。希望這部新誕生的《環(huán)境保護法》能帶給我們清新的空氣和清潔的生存環(huán)境！ 《中國質(zhì)量萬里行》2015年2月刊