承壓工業(yè)管道安全監(jiān)管現(xiàn)狀及思考

文 趙妍妍 宗翔

我國(guó)為加強(qiáng)壓力管道監(jiān)察管理工作，出臺(tái)了一系列的法律法規(guī)和安全技術(shù)規(guī)范，如《中華人民共和國(guó)特種設(shè)備安全法》、《壓力管道使用登記管理規(guī)則》、《壓力管道安全技術(shù)監(jiān)察規(guī)程——工業(yè)管道》等。這些法律法規(guī)和安全技術(shù)規(guī)范構(gòu)成了我國(guó)壓力管道法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系，對(duì)規(guī)范壓力管道的管理，提高壓力管道的安全管理水平，減少壓力管道事故的發(fā)生，保護(hù)人民生命和國(guó)家財(cái)產(chǎn)安全具有十分重要的意義。眾所周知，我國(guó)的壓力管道規(guī)范化管理與壓力容器相比起步較晚，現(xiàn)行壓力管道法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系尚未完善，基礎(chǔ)管理工作相對(duì)薄弱，壓力管道管理實(shí)行注冊(cè)、檢驗(yàn)等難度相對(duì)較大，因此，認(rèn)真探討和研究承壓工業(yè)管道監(jiān)管現(xiàn)狀，找出實(shí)際工作中存在的問題，分析這些問題產(chǎn)生的原因，對(duì)進(jìn)一步完善我國(guó)壓力管道法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系具有十分重要的意義。

壓力管道，是指利用一定壓力，用于輸送氣體或者液體的管狀設(shè)備，其范圍規(guī)定為最高工作壓力大于或者等于0.1MPa（表壓）的氣體、液化氣體、蒸汽介質(zhì)或者可燃、易爆、有毒、有腐蝕性、最高工作溫度高于或者等于標(biāo)準(zhǔn)沸點(diǎn)的液體介質(zhì)，且公稱直徑大于25mm的管道。壓力管道分為長(zhǎng)輸管道、公用管道、工業(yè)管道及動(dòng)力管道。由于管道運(yùn)輸運(yùn)量大、安全、經(jīng)濟(jì)、可靠、平穩(wěn)等優(yōu)點(diǎn)，現(xiàn)在已經(jīng)成為非常常見的運(yùn)輸方式。而在壓力管道中，承壓工業(yè)管道是最常見的一種管道形式。承壓工業(yè)管道遍布化工企業(yè)的每一個(gè)角落，它們縱橫交錯(cuò)，數(shù)量龐大，是化工生產(chǎn)中工藝介質(zhì)傳遞、輸送的重要“紐帶”。以某市2013年至2016年為例，檢驗(yàn)工業(yè)壓力管道共計(jì)214.02千米，其中，2013年為57.5千米，2014年為32.02千米，2015年為65.96千米；2016年為58.47千米；安裝監(jiān)督檢驗(yàn)共計(jì)128.18千米，全面檢驗(yàn)共計(jì)84.04千米。

承壓工業(yè)管道的特點(diǎn)

一、 壓力管道點(diǎn)多、面廣、量大及布置復(fù)雜

壓力管道是企業(yè)組織生產(chǎn)的重要要素，數(shù)量龐大，有的裝置內(nèi)的管道數(shù)量多達(dá)數(shù)千條，短的可不足一米，長(zhǎng)則可達(dá)數(shù)百米，有的管道多次出現(xiàn)變徑，有的一條管道上存在多個(gè)分支或跨線，在高空、地面、地下壓力管道縱橫交錯(cuò)。

二、更新頻率快

化工裝置的工藝管理更新、改造相對(duì)頻繁，凡事生產(chǎn)工藝的改動(dòng)、流程的改變都往往涉及管道的變動(dòng)，有些管道使用不到幾個(gè)月，甚至更短的時(shí)間內(nèi)便更換或改造。

三、操作環(huán)境惡劣，失效形式復(fù)雜

石化企業(yè)管道輸送的介質(zhì)大都是易燃易爆、有毒、腐蝕性強(qiáng)，有的長(zhǎng)期在高溫、高壓及交變載荷等苛刻的環(huán)境中運(yùn)行，大部分管道都有外保溫層，管道出現(xiàn)問題的情況復(fù)雜，最主要是管道的腐蝕泄露，有些管道使用幾個(gè)月內(nèi)就出現(xiàn)了泄漏。

當(dāng)前監(jiān)管中存在的問題

一、法律體系建立起步較晚，急需進(jìn)一步規(guī)范與完善

盡管壓力管道技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)體系的基本框架已經(jīng)建立，在設(shè)計(jì)、制造、安裝、檢驗(yàn)與維修改造等方面的工作也在有序開展，但由于我國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化工作起步較晚、管理薄弱，現(xiàn)仍面臨諸多法規(guī)體系方面的問題和困難，主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

一是歷史欠賬多、基礎(chǔ)薄弱。由于安全管理基礎(chǔ)差，安全投入不足，檢驗(yàn)工作不到位，存在很多事故隱患。二是專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)多，缺少統(tǒng)一的核心標(biāo)準(zhǔn)，各標(biāo)準(zhǔn)之間缺乏協(xié)調(diào)甚至存在矛盾，未形成獨(dú)立的管道標(biāo)準(zhǔn)法規(guī)體系。三是沒有完善的監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致我國(guó)標(biāo)準(zhǔn)制定修訂周期過(guò)長(zhǎng)，無(wú)法與技術(shù)進(jìn)步、產(chǎn)業(yè)升級(jí)步伐相適應(yīng)。四是標(biāo)準(zhǔn)制定修訂的信息化程度較低，與社會(huì)各方要求不相適應(yīng)，未開展專業(yè)化的培訓(xùn)課程，標(biāo)準(zhǔn)化人才培訓(xùn)進(jìn)度緩慢。

二、技術(shù)規(guī)范條款相互制約，注冊(cè)登記陷入法律適用困局

根據(jù)《壓力管道安全技術(shù)監(jiān)察規(guī)程——工業(yè)管道》（TSG D0001-2009）第一百一十條規(guī)定：“管道改造應(yīng)當(dāng)由管道設(shè)計(jì)單位和安裝單位進(jìn)行設(shè)計(jì)和施工。安裝單位應(yīng)當(dāng)在施工前將擬進(jìn)行改造的情況書面告知使用登記機(jī)關(guān)后，方可施工。改造施工結(jié)束后，安裝單位應(yīng)當(dāng)向使用單位提供施工質(zhì)量證明文件。對(duì)于GC1級(jí)管道或者改造長(zhǎng)度大于500m的管道還應(yīng)當(dāng)實(shí)施監(jiān)督檢驗(yàn)，檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)提供監(jiān)督檢驗(yàn)報(bào)告?！边@項(xiàng)規(guī)定簡(jiǎn)化了行政手續(xù)，便利了使用單位的小規(guī)模改造，實(shí)現(xiàn)了“告知即可開工”，同時(shí)也規(guī)定了GC2、GC3級(jí)的管道和改造長(zhǎng)度低于500米的管道不需要實(shí)施監(jiān)督檢驗(yàn)。這就造成了該部分管道雖然向當(dāng)?shù)靥胤N設(shè)備安全監(jiān)察部門進(jìn)行了告知并實(shí)施了改造，使用單位卻由于無(wú)法按照《壓力管道使用登記管理規(guī)則》（TSG D5001-2009）第十六條的要求提供檢驗(yàn)報(bào)告進(jìn)行登記注冊(cè)的實(shí)際困難。

三、數(shù)量龐大、更換頻繁，注冊(cè)登記難以落實(shí)到位

根據(jù)《中華人民共和國(guó)特種設(shè)備安全法》第三十三條的規(guī)定及《壓力管道使用登記管理規(guī)則》（TSG D5001-2009）第十六條的規(guī)定，使用單位應(yīng)對(duì)承壓工業(yè)管道進(jìn)行注冊(cè)登記。但面對(duì)一套工藝裝置少則幾十，多則幾百、上千的工業(yè)管道數(shù)量，無(wú)疑對(duì)企業(yè)內(nèi)部管理及當(dāng)?shù)靥胤N設(shè)備安全監(jiān)察部門都是一個(gè)挑戰(zhàn)。且由于工業(yè)管道體積小，便于調(diào)整與更換，往往是耗費(fèi)了大量人力、物力對(duì)一套裝置的普查還沒有結(jié)束，有些工業(yè)管道就已經(jīng)進(jìn)行了更換或改造。

四、失效復(fù)雜、成本高昂，全面檢驗(yàn)難以完全杜絕安全隱患

針對(duì)壓力管道，特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)是根據(jù)《在用工業(yè)管道定期檢驗(yàn)規(guī)程》制定檢驗(yàn)方案并遵照?qǐng)?zhí)行的?！对谟霉I(yè)管道定期檢驗(yàn)規(guī)程》中規(guī)定的主要檢查項(xiàng)目有外部宏觀檢查、材質(zhì)檢驗(yàn)、壁厚測(cè)定、無(wú)損檢測(cè)、理化檢驗(yàn)、安全保護(hù)裝置檢查、耐壓強(qiáng)度校驗(yàn)和應(yīng)力分析、壓力試驗(yàn)以及泄露性試驗(yàn)。在實(shí)際檢驗(yàn)過(guò)程中，壁厚測(cè)定和無(wú)損檢測(cè)是判定管道合格與否的重要檢測(cè)手段。這兩項(xiàng)多以抽查重點(diǎn)部位的形式進(jìn)行。由于抽取檢測(cè)數(shù)量有限，且管道失效形式多樣，如疲勞失效、局部腐蝕失效等等，造成了管道局部失效的缺陷位置并不容易檢測(cè)得到，這就難免出現(xiàn)檢驗(yàn)合格后的管道，在使用周期內(nèi)出現(xiàn)泄漏。加之，進(jìn)行全面檢驗(yàn)需要進(jìn)行裝置停車、置換介質(zhì)、敷設(shè)腳手架、拆除保溫等檢驗(yàn)準(zhǔn)備工作，使得壓力管道檢驗(yàn)工作周期長(zhǎng)、成本高，造成了開展工業(yè)管道全面檢驗(yàn)較為困難的局面。

幾點(diǎn)建議

通過(guò)以上分析，筆者認(rèn)為我國(guó)工業(yè)管道法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系還存在著一定問題，在指導(dǎo)特種設(shè)備安全監(jiān)察和檢驗(yàn)工作的過(guò)程中還存在著一些矛盾。在進(jìn)一步梳理完善承壓工業(yè)管道現(xiàn)有法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系的基礎(chǔ)上，為順利開展工業(yè)管道安全監(jiān)察和檢驗(yàn)工作，結(jié)合現(xiàn)有工作實(shí)際，提出以下建議：

一、理順上下銜接關(guān)系，更新現(xiàn)有法律法規(guī)及技術(shù)規(guī)范

首先，以《特種設(shè)備安全法》為中心，修訂、廢止特種設(shè)備法律法規(guī)，并對(duì)無(wú)法指導(dǎo)現(xiàn)實(shí)工作的規(guī)范性文件進(jìn)行清理，理順法律法規(guī)之間的層級(jí)關(guān)系，滿足標(biāo)準(zhǔn)體系的分類要求。其次，整合質(zhì)監(jiān)、石油、化工三個(gè)系統(tǒng)頒布的技術(shù)規(guī)范，打破行業(yè)的藩籬，參考國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化工作的可行方法與途徑，融合三個(gè)行業(yè)的技術(shù)要求，制定切實(shí)可行的工業(yè)管道設(shè)計(jì)、制造、安裝、使用、監(jiān)察、檢驗(yàn)技術(shù)規(guī)范。

二、突出管理者的主體責(zé)任

在我國(guó)現(xiàn)行工業(yè)管道監(jiān)管體制中，每一條壓力管道的設(shè)計(jì)、制造、安裝、維修、改造、報(bào)廢等環(huán)節(jié)都要經(jīng)過(guò)特種設(shè)備監(jiān)管部門的行政許可。特種設(shè)備監(jiān)管部門實(shí)際上成為了保障壓力管道安全運(yùn)行的“保姆”，造成了使用單位的主體安全責(zé)任得不到有效落實(shí)的現(xiàn)狀。為了保證壓力管道的使用安全必須從法律層面明確使用單位的主體責(zé)任，將懲罰性賠償制度改為民事賠償制度，對(duì)使用單位形成足夠的威懾。一旦發(fā)生事故，首先追究使用單位的主體責(zé)任，至于事故產(chǎn)生的原因是來(lái)自設(shè)計(jì)、制造、安裝等其他環(huán)節(jié)，則應(yīng)由使用單位與其他利益相關(guān)方協(xié)商解決。這一責(zé)任體系的確立，將有效促進(jìn)使用單位完善內(nèi)部管理機(jī)制，對(duì)其形成直接的約束。

三、引入第三方機(jī)制，發(fā)展市場(chǎng)化治理

隨著經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，我國(guó)的壓力管道數(shù)量呈現(xiàn)出井噴式增長(zhǎng)。由于壓力管道安全事故往往后果嚴(yán)重，社會(huì)影響惡劣，政府習(xí)慣性的做法是不斷加大對(duì)壓力管道各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)管力度。但是以有限的政府監(jiān)管力量面對(duì)基數(shù)龐大且日益增長(zhǎng)的壓力管道數(shù)量，其力量明顯是不對(duì)稱的。為了避免監(jiān)管真空，政府應(yīng)及時(shí)引入社會(huì)第三方提供檢驗(yàn)服務(wù)并承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任，對(duì)社會(huì)第三方的檢驗(yàn)服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行必要的考核與抽查。為了提高行政效能，在進(jìn)一步精簡(jiǎn)壓力管道行政許可項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，逐步將政府行政許可改為監(jiān)管部門監(jiān)督抽查。政府由“運(yùn)動(dòng)員”轉(zhuǎn)變?yōu)椤安门袉T”，市場(chǎng)和社會(huì)主體得到權(quán)力和激勵(lì)，質(zhì)量責(zé)任環(huán)節(jié)得到落實(shí)。

四、推廣地理信息備案，將壓力管線納入城市地理信息系統(tǒng)

地理信息系統(tǒng)是一種采集、處理、傳輸、存儲(chǔ)、管理、查詢檢索、分析、表達(dá)和應(yīng)用地理信息的計(jì)算機(jī)系統(tǒng)，是分析、處理和挖掘海量地理數(shù)據(jù)的通用技術(shù)。承壓工業(yè)管道作為城市管網(wǎng)建設(shè)的一部分，在我國(guó)尚未納入地理信息系統(tǒng)。而美國(guó)則早在2002年就已開始強(qiáng)制執(zhí)行壓力管道地理備案系統(tǒng)（《2002年管道安全改進(jìn)法令》，美國(guó)政府的第107次議會(huì)通過(guò)）。隨著我國(guó)城市建設(shè)進(jìn)程的進(jìn)一步加快，城市規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大，加之人民的環(huán)保意識(shí)進(jìn)一步加強(qiáng)，許多化工企業(yè)已經(jīng)或者即將搬遷、拆除。而在搬遷、拆除過(guò)程中遺留下來(lái)的地下承壓工業(yè)管道很容易被“遺忘”，成為安全死角，埋下了類似南京“7.28”丙烯管道爆炸等事故的安全隱患。為此，筆者認(rèn)為，在當(dāng)今城市高速發(fā)展的現(xiàn)狀下，利用GPS技術(shù)、多媒體技術(shù)、數(shù)據(jù)庫(kù)技術(shù)等，從法律層面將承壓工業(yè)管網(wǎng)納入城市地理信息系統(tǒng)范疇十分必要。

作者單位：江蘇省鎮(zhèn)江市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局