■文/李興正

近年來，我們在行政復(fù)議、監(jiān)督檢查、案卷評比等工作中，發(fā)現(xiàn)基層執(zhí)法部門的少數(shù)行政處罰案卷中存在著這樣或者那樣的問題。如何及時地指導(dǎo)基層執(zhí)法部門的行政處罰工作，如何有效地加強與基層執(zhí)法部門之間的聯(lián)動，確保行政處罰的合法合理，特別是在質(zhì)監(jiān)部門機構(gòu)改革的今天，值得我們?nèi)ド钊胩接懞脱芯俊?013年11月8日，江蘇省泰州市質(zhì)監(jiān)局在全市質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)范圍內(nèi)率先推行行政處罰審前指導(dǎo)制度。制度實施兩年多來，受到了基層執(zhí)法部門和執(zhí)法人員的歡迎，得到了江蘇省質(zhì)監(jiān)局的肯定和認可，為有效指導(dǎo)基層執(zhí)法工作進行了積極有益的探索。

行政處罰審前指導(dǎo)的特點

行政處罰審前指導(dǎo)，具有以下特點：

第一，原則上把啟動權(quán)交給基層執(zhí)法部門。行政處罰審前指導(dǎo)，主要是依據(jù)基層執(zhí)法部門的申請。基層執(zhí)法部門一線執(zhí)法人員在實施行政處罰的具體過程中，難免會碰到一些問題，需要上級部門來答疑解惑，需要上級質(zhì)監(jiān)部門來現(xiàn)場指導(dǎo)。一項制度，有需求才會應(yīng)運而生，有效果才會有生命力。上級質(zhì)監(jiān)部門根據(jù)基層執(zhí)法部門的需求實施行政處罰審前指導(dǎo)，把啟動權(quán)原則上交給基層執(zhí)法部門，有利于提高基層執(zhí)法部門的積極性，有利于提高審前指導(dǎo)的針對性。

第二，著眼于審前。審前指導(dǎo)的時間設(shè)置在行政處罰案件審理前，可以是現(xiàn)場核查階段，可以是立案調(diào)查階段，還可以是二次案審前的陳述申辯與聽證階段。之所以這樣設(shè)計，是因為基層執(zhí)法部門執(zhí)法人員遇到問題的時間一般發(fā)生在案件審理前，上級質(zhì)監(jiān)部門可以根據(jù)基層執(zhí)法部門的需求在第一時間提供指導(dǎo)，效率更高，效果更好。

第三，著力于指導(dǎo)。行政處罰審前指導(dǎo)著力于指導(dǎo)，不是指示，更不是基層執(zhí)法部門行政處罰的必經(jīng)程序，上級質(zhì)監(jiān)部門在審前指導(dǎo)過程中，以執(zhí)法研討為主，行政處罰審前指導(dǎo)的具體意見不作為基層執(zhí)法部門行政處罰的依據(jù)。

與基層執(zhí)法部門日常電話、書面請示咨詢相比，行政處罰審前指導(dǎo)具有以下優(yōu)點：

第一，溝通充分。日常電話、書面請示咨詢一般是一事一請、一案一請，幾分鐘電話或一頁紙就介紹好了，基層執(zhí)法部門的案情介紹比較簡單，上級質(zhì)監(jiān)部門的答復(fù)也簡明扼要，有的時候甚至出現(xiàn)了答非所問的情況；行政處罰審前指導(dǎo)，可以實施綜合指導(dǎo)、多案指導(dǎo)，通過查閱案卷、面對面地交流，有利于上級質(zhì)監(jiān)部門充分了解案件情況，實現(xiàn)與基層執(zhí)法部門的充分溝通。

第二，指導(dǎo)全面。一方面，基層執(zhí)法部門提出的問題，不局限于法律方面的問題，還包括業(yè)務(wù)等方面的問題，行政處罰審前指導(dǎo)省去了基層執(zhí)法部門多頭請示的麻煩；另一方面，行政處罰審前指導(dǎo)是對基層執(zhí)法部門的行政處罰案件進行全面地審查和指導(dǎo)，指導(dǎo)的范圍不局限于解答基層執(zhí)法部門提出的問題。

提升行政處罰審前指導(dǎo)能力的幾點建議

一、厘清行政處罰審前指導(dǎo)的范圍

行政處罰審前指導(dǎo)工作牽涉很多的人員和精力，其范圍不宜過寬。對于普通的案件或者是簡單的案件，應(yīng)當(dāng)仍然以請示、咨詢?yōu)橹?。行政處罰審前指導(dǎo)的范圍應(yīng)當(dāng)是重大復(fù)雜或者疑難行政處罰案件。基層執(zhí)法部門可以向上級質(zhì)監(jiān)部門申請審前指導(dǎo)的案件包括：第一，上級交辦、督辦的重大案件；第二，涉案產(chǎn)品貨值金額或者違法所得在20萬元以上的案件；第三，案情復(fù)雜，對事實認定有較大爭議的案件；第四，涉及國家利益、公共利益以及社會影響重大的案件。對于已經(jīng)舉行聽證的行政處罰案件，基層執(zhí)法部門在案審會再次召開前應(yīng)當(dāng)向上級質(zhì)監(jiān)部門申請審前指導(dǎo)。與此同時，上級質(zhì)監(jiān)部門可以根據(jù)需要，對影響重大的行政處罰案件，適時開展審前指導(dǎo)，具體包括：第一，新聞媒體報道的案件；第二，上級領(lǐng)導(dǎo)批示的案件；第三，當(dāng)事人通過信訪等途徑向上級質(zhì)監(jiān)部門反映的案件。

二、成立行政處罰審前指導(dǎo)小組

行政處罰審前指導(dǎo)工作涉及很多科室，上級質(zhì)監(jiān)部門應(yīng)當(dāng)成立行政處罰審前指導(dǎo)小組，集中法律、業(yè)務(wù)、技術(shù)等方面的專業(yè)人員，共同解答基層執(zhí)法部門提出的問題。審前指導(dǎo)小組由上級質(zhì)監(jiān)部門分管法制的負責(zé)人任組長，由法規(guī)處牽頭，會同稽查處、相關(guān)業(yè)務(wù)處室工作人員以及法律專業(yè)人員參加，必要時邀請質(zhì)檢機構(gòu)的技術(shù)專家參加。行政處罰審前指導(dǎo)，需要上級質(zhì)監(jiān)部門相關(guān)處室的緊密配合。審前指導(dǎo)小組根據(jù)案件的實際情況動態(tài)設(shè)立，成員人數(shù)一般不超過6人。審前指導(dǎo)小組成員除了具備相應(yīng)的知識外，應(yīng)當(dāng)提前了解案情，就基層執(zhí)法部門提出的問題進行充分的準備。

三、規(guī)定行政處罰審前指導(dǎo)的程序

行政處罰審前指導(dǎo)的程序應(yīng)當(dāng)包括申請、受理、指導(dǎo)、采納以及備案、評估與歸檔等環(huán)節(jié)，具體為：

1、申請。基層執(zhí)法部門申請行政處罰審前指導(dǎo)的，應(yīng)當(dāng)填寫申請表，寫明基本案情、申請審前指導(dǎo)的理由以及需要解決的問題，經(jīng)該局分管負責(zé)人審批。上級質(zhì)監(jiān)部門的辦案機構(gòu)認為影響重大的行政處罰案件需要實施行政處罰審前指導(dǎo)的，也應(yīng)當(dāng)填寫申請表，經(jīng)部門負責(zé)人審批。

2、受理。上級質(zhì)監(jiān)部門法規(guī)處收到審前指導(dǎo)申請后，應(yīng)當(dāng)進行審查，對符合行政處罰審前指導(dǎo)范圍的，3個工作日內(nèi)決定受理，組成行政處罰審前指導(dǎo)小組；對不符合范圍、無需行政處罰審前指導(dǎo)的，3個工作日內(nèi)決定不受理，將基層執(zhí)法部門提出的問題作為書面請示咨詢處理。決定受理的，受理通知書中應(yīng)當(dāng)寫明審前指導(dǎo)小組成員以及實施審前指導(dǎo)的時間、地點和工作要求。實施審前指導(dǎo)的地點，可以在上級質(zhì)監(jiān)部門，也可以在基層執(zhí)法部門?；鶎訄?zhí)法部門應(yīng)當(dāng)做好相應(yīng)準備工作。不予受理的，應(yīng)當(dāng)在不予受理通知書中寫明不予受理的理由，并書面答復(fù)基層執(zhí)法部門或同級辦案機構(gòu)提出的問題。

3、指導(dǎo)。審前指導(dǎo)小組按照以下步驟進行：第一，聽取基層執(zhí)法部門匯報；第二，查閱現(xiàn)有的行政處罰案卷；第三，研究討論行政處罰過程中遇到的法律、業(yè)務(wù)、技術(shù)等方面的問題，分析行政爭議的焦點；第四，提出具體指導(dǎo)意見。審前指導(dǎo)時應(yīng)當(dāng)做好會議記錄。

4、采納?；鶎訄?zhí)法部門應(yīng)當(dāng)充分采納審前指導(dǎo)小組的具體指導(dǎo)意見，對成熟的案件，及時將具體指導(dǎo)意見提交案審會集體審議；對需要繼續(xù)調(diào)查取證或者完善執(zhí)法程序的案件，及時將具體指導(dǎo)意見提交案件承辦人員辦理。

5、備案、評估與歸檔。實施行政處罰審前指導(dǎo)的案件，基層執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)在處罰決定作出之日起15日內(nèi)將行政處罰決定書報上級質(zhì)監(jiān)部門法規(guī)處備案，或者在決定移送案件、不予處罰之日起15日內(nèi)將案件處理結(jié)果和理由報上級質(zhì)監(jiān)部門法規(guī)處備案。上級質(zhì)監(jiān)部門法規(guī)處應(yīng)當(dāng)在基層執(zhí)法部門備案之日起15日內(nèi)對實施行政處罰審前指導(dǎo)的效果進行評估，并將申請表、受理通知書、審前指導(dǎo)會議記錄、提出具體指導(dǎo)意見、行政處罰決定書、案件處理結(jié)果和理由、評估報告等文件進行歸檔。

四、加強基層執(zhí)法隊伍建設(shè)

由于機構(gòu)改革，一些基層執(zhí)法人員對質(zhì)監(jiān)執(zhí)法工作還不太了熟悉，必須加強基層執(zhí)法隊伍建設(shè)，提升行政執(zhí)法的能力和水平。一是上級質(zhì)監(jiān)部門應(yīng)當(dāng)通過業(yè)務(wù)培訓(xùn)、執(zhí)法研討、審前指導(dǎo)等方式，不斷提升基層執(zhí)法人員的證據(jù)意識和取證技巧，不斷提升其依法行政的意識和能力；二是基層執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)高度重視和充分聽取當(dāng)事人的陳述申辯和聽證意見，充分發(fā)揮法律專業(yè)人員在行政執(zhí)法中的作用；三是基層執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)通過招錄法律等專業(yè)的公務(wù)員、事業(yè)編制人員以及聘用法律顧問、技術(shù)專家等方式，補充新鮮的血液，不斷充實基層行政執(zhí)法隊伍。

（作者單位：江蘇省泰州市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局）