轉(zhuǎn)變監(jiān)管思路 調(diào)整監(jiān)管格局

——加快構建協(xié)同型特種設備安全治理模式

■文/王曉紅

隨著經(jīng)濟的迅速發(fā)展和現(xiàn)代化建設步伐的日益加快，“特種設備”這個十幾年前對于普通老百姓來說還比較陌生的詞，現(xiàn)在應用卻越來越廣泛。近年來，全國特種設備數(shù)量以每年平均11%的速度遞增，截止2015年底，已經(jīng)達到1100萬臺（還不包括管道和氣瓶）。特別是隨著電梯的迅猛增長和普及所帶來的電梯安全事故的發(fā)生，由于電梯涉及面廣，普及率高，雖然傷亡面積不大，但公眾影響度卻非常高。特種設備安全已由原來的企業(yè)安全逐步上升為公共安全。公共安全領域的一起小事故，就可能演變成一場大的危機，容不得半點閃失。

問題的提出

特種設備安全監(jiān)管60余年來，我國特種設備安全監(jiān)管部門堅持開拓創(chuàng)新、求真務實、穩(wěn)中求進的工作方針，在完善法規(guī)標準，優(yōu)化監(jiān)管制度，推動改革創(chuàng)新，夯實監(jiān)管基礎方面取得了明顯成績，安全事故發(fā)生率持續(xù)下降，安全狀況明顯好轉(zhuǎn)，安全事業(yè)正在健康有序發(fā)展。

然而，隨著特種設備特別是電梯的進一步發(fā)展，特種設備安全監(jiān)管深層次的矛盾和突出問題也日益凸顯。相對于公眾關注度高、數(shù)量急劇增長的特種設備，政府部門的監(jiān)管力量如何？監(jiān)管資源的配置能否滿足監(jiān)管工作的需要？監(jiān)管過程存在什么問題和困難？本文從監(jiān)管資源、監(jiān)管形勢、監(jiān)管過程三個角度進行闡述。

一、監(jiān)管資源

一是監(jiān)管人員。從2009年至2013年的五年時間里，安全監(jiān)察人員的數(shù)量從9624人增加到12491人，增加比例為29.79%，特種設備的數(shù)量從582.56萬臺增加至936.91萬臺, 增加比例為60.83%，兩者相差31.04%。

二是監(jiān)管經(jīng)費。隨著國家對特種設備安全監(jiān)管工作的高度重視，大部分市級以上的特種設備安全監(jiān)管經(jīng)費已列入年度預算保障。但是，位于監(jiān)管一線的縣級單位卻由于財政經(jīng)費緊張，監(jiān)管經(jīng)費保障不足。而縣級單位卻是承擔具體監(jiān)管任務的部門，監(jiān)管任務繁重而艱巨。

三是監(jiān)管基礎設施。2014年實行公車改革以后，質(zhì)檢部門被取消執(zhí)法車輛編制，只保留應急通信和老干部用車，原來承擔特種設備安全監(jiān)管的車輛全部移交車改部門，安全監(jiān)管只能靠公共交通工具來解決，不僅延長了單位監(jiān)管時間，而且降低了監(jiān)管效率。

二、監(jiān)管形勢

從國家質(zhì)檢總局特種設備安全監(jiān)察局公布的數(shù)據(jù)來看，雖然萬臺設備死亡率和事故發(fā)生率逐年遞減，有效控制在國家控制指標之內(nèi)，但是，安全事故發(fā)生的絕對數(shù)字仍然不穩(wěn)定，而且高于發(fā)達國家水平的5倍～6倍。特別是近年來受經(jīng)濟形勢的影響，企業(yè)重經(jīng)濟利益輕安全的思想重又抬頭，再加上國家的要求和人民的期望越來越高，特種設備安全形勢不容樂觀。

三、監(jiān)管過程

面對日益增長的特種設備和日益嚴峻的安全監(jiān)管形勢，政府部門靠單純性地增加人員、增加編制、增加投入，除了會提高行政運行成本，帶來政府機構不斷膨脹和財政負擔日益加重的負面效應外，并不能從根本上解決問題。相反地，政府單方面地加大監(jiān)管力度，只會使企業(yè)的自主管理功能逐漸弱化，使原本屬于企業(yè)應盡的安全職責轉(zhuǎn)移到政府身上，政府為了公共安全和人民群眾的生命財產(chǎn)安全，只能更加努力地投入監(jiān)管資源，這樣，整個監(jiān)管過程就陷入“政府投入——企業(yè)自主管理功能弱化——安全事故發(fā)生——政府再投入”的循環(huán)中，使政府有限的監(jiān)管資源和監(jiān)管力量無法承受。

所以，如何徹底轉(zhuǎn)變監(jiān)管思路，調(diào)整監(jiān)管格局，解決政府部門監(jiān)管資源不足，有效降低監(jiān)管成本，提高監(jiān)管效率，就成為目前特種設備安全監(jiān)管亟待解決的問題。

現(xiàn)有監(jiān)管模式及結構性阻力因素

從政策工具的角度分析，目前我國特種設備安全監(jiān)管模式具備如下特點：一是監(jiān)管方式以政府按照法律法規(guī)監(jiān)督檢查和處罰為主導，企業(yè)自主管理意識和責任感不強。二是法律法規(guī)體系中的技術性規(guī)范詳細而具體，非常明確地告訴企業(yè)必須采取怎樣的技術和措施，沒有給企業(yè)留下很多自由空間，缺少績效和管理體系規(guī)范。三是監(jiān)管手段行政化。監(jiān)督檢查多，咨詢服務少；規(guī)范要求多，引導、教育、對話、協(xié)商少。四是獎懲工具單元化。重懲處，輕獎勵，缺乏激勵引導機制；運用經(jīng)濟罰款手段較多，信用、名譽、法律處罰等手段較少。五是社會參與意識與參與度較低。社會組織參與的積極性不高，社會公眾安全意識淡薄、安全知識缺乏、自我防護能力有限。

鑒于以上模式產(chǎn)生的文化傳統(tǒng)和政治制度背景，受歷史路徑依賴的影響，存在以下其自身無法克服的五個結構性阻力因素：一是監(jiān)管者和被監(jiān)管者之間永遠無法避免的沖突的監(jiān)管意愿。二是基于監(jiān)管俘獲理論的監(jiān)管有效性問題。三是政府有限的監(jiān)管資源導致的監(jiān)管力量不足。四是監(jiān)管信息不對稱導致的監(jiān)管準確性問題。五是具有強烈行政色彩的監(jiān)管風格。

因此，必須徹底改變政府一元主導型監(jiān)管模式，引入企業(yè)和社會共同參與監(jiān)管，構建政府、企業(yè)、社會協(xié)同型治理模式，才能徹底消除這些結構性阻力因素，從根本上改善和扭轉(zhuǎn)特種設備安全監(jiān)管所面臨的問題和困境。

構建協(xié)同型治理模式的路徑

事實上，無論是從法律設立的角度，還是從政府職能部門目標確立的角度，協(xié)同型監(jiān)管理念早已經(jīng)誕生，但是從安全事故的發(fā)生情況和各地安全監(jiān)察結果來看，企業(yè)主體責任不落實和社會公眾使用不當造成的安全事故仍有發(fā)生，協(xié)同型治理模式并沒有得到充分的運用和發(fā)揮。本文從我國目前所處的監(jiān)管型政府建設轉(zhuǎn)型期的基本國情出發(fā)，借鑒國外發(fā)達國家在職業(yè)安全衛(wèi)生領域的先進監(jiān)管模式，并結合廣東省電梯安全監(jiān)管成功的改革經(jīng)驗，提出以下協(xié)同型治理模式的實施路徑：

一、優(yōu)質(zhì)監(jiān)管的政府

作為協(xié)同型治理模式的核心和樞紐，政府部門必須徹底摒棄以往“單打獨斗”的傳統(tǒng)觀念和做法，引領多元主體協(xié)同治理格局的形成，實現(xiàn)以下幾個轉(zhuǎn)變：

第一個轉(zhuǎn)變：監(jiān)管責任由負主要責任的“直接監(jiān)管者”向負共同責任的“間接監(jiān)管者”轉(zhuǎn)變。其主要責任是建構監(jiān)管活動的制度平臺，在這個平臺上，政府引導其他監(jiān)管主體共同參與監(jiān)管活動，發(fā)揮自身相應的優(yōu)勢，共同擴大監(jiān)管的力量，提升監(jiān)管的效果。

第二個轉(zhuǎn)變：監(jiān)管權力由集權向分權轉(zhuǎn)變。由政府獨自承攬監(jiān)管權逐步向企業(yè)、社會分權，通過逐步教育和引導讓企業(yè)承攬自主管理的權力，通過賦權和購買服務的方式將部分非核心權力交給有資質(zhì)發(fā)展較成熟的社會組織，打破監(jiān)管部門獨占監(jiān)管權力的壟斷局面，既可以降低監(jiān)管成本，又可以提高監(jiān)管有效性。

第三個轉(zhuǎn)變：監(jiān)管政策措施的制定由政府單方制訂向多方參與制訂轉(zhuǎn)變。目前鑒于我國公民的政治意識和專業(yè)技術知識較低，像英國和加拿大那種參與政策制訂的完整型模式尚不能實現(xiàn)，但是在制定具體措施時可以吸引行業(yè)協(xié)會或者企業(yè)代表參與，增進他們的理解和支持，以克服其消極、冷漠的對立情緒。

第四個轉(zhuǎn)變：監(jiān)管方式由單純的“檢查—處罰”向監(jiān)管金字塔策略型轉(zhuǎn)變：自我監(jiān)管、強化型自我監(jiān)管、酌罰式命令型監(jiān)管、超罰式命令型監(jiān)管。通過提供信息、建議、警告、發(fā)布禁止和整改命令，引導企業(yè)先進行自我監(jiān)管，只有不遵守禁止和整改命令之后，才漸次采用后一種監(jiān)管方式。但是不管采用哪種方式，懲罰手段是必須的,監(jiān)管者要帶著大炮才能對被監(jiān)管者溫柔地說話。

第五個轉(zhuǎn)變：監(jiān)管工具從單元化、剛性手段向多元化彈性手段轉(zhuǎn)變。一是行政手段多元化：行政規(guī)劃與計劃、行政指導、行政契約、信息引導。二是行政手段與經(jīng)濟手段、法律手段并用。三是剛性手段與彈性手段多元化：除了使用行政命令、要求、規(guī)范強權手段外，兼用訪談、協(xié)商、建議、勸服手段。

第六個轉(zhuǎn)變：監(jiān)管績效由定性評估向定量評估轉(zhuǎn)變。吸納行業(yè)協(xié)會、專家參加的第三方評估機構，設立科學的績效評估體系，定期對政府部門的監(jiān)管效果進行測量和評價，而不僅僅是將安全事故發(fā)生率作為唯一的評價因素，改事后救治為事前預防，以促進政府不斷提高監(jiān)管水平和監(jiān)管能力，引領各利益主體協(xié)同一致，共同完成監(jiān)管目標任務。

二、自我管理的企業(yè)

1、責任界定與戰(zhàn)略管理

企業(yè)必須首先確立安全為“首負責任”的思想，將安全上升到“高層領導的作用”來抓，進而將安全列入企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃，并將安全戰(zhàn)略目標層層分解至各職能部門負責落實。

2、安全文化與安全參與機制

企業(yè)應當樹立安全文化，營造“安全人人關注，安全人人有責”的文化氛圍，培養(yǎng)員工參與意識，逐步引導員工積極主動參與安全管理，將定向參與擴展為廣泛參與，冷漠、被動參與發(fā)展為熱情、主動參與，通過合理化建議、職工代表大會、員工滿意度測評等多種形式，參與安全管理，形成多元主體參與的安全管理機制。

3、“PDCA”安全管理模式

企業(yè)應當采取“計劃——行動——自查——整改”的PDCA安全管理模式，按照政府的規(guī)制和要求制訂安全管理制度和安全隱患排查治理制度，明確員工崗位職責，嚴格按照標準和技術規(guī)程落實好安全主體責任，建立安全隱患排查治理臺賬，通過自查及時查找安全隱患，對發(fā)現(xiàn)的問題認真整改，保證安全。

4、充分的資源保障

企業(yè)應當從人力資源、財務資源、基礎設施三個方面保障安全工作的正常開展，根據(jù)安全戰(zhàn)略規(guī)劃，設立安全管理機構，編制安全管理預算，配置安全基礎設施和安全附件，確保安全機構健全、安全人員數(shù)量齊全、質(zhì)量達標、安全設備定期檢驗維護。

5、安全績效管理

企業(yè)應當建立安全績效評價制度，根據(jù)政府設立的規(guī)則，結合企業(yè)自身的特點，設立科學合理的安全績效評價指標體系，定期對安全運行情況進行績效評價，將評價結果充分運用于企業(yè)安全管理中：一方面，和員工的薪酬掛鉤，按照獎懲并用的原則考核兌現(xiàn)，促進其安全崗位責任的落實；另一方面，和安全過程管理與控制相結合，用于安全措施的優(yōu)化和改進，使企業(yè)不斷提高自身安全管理水平，實現(xiàn)安全自律。

三、積極參與的社會

1、政府鼓勵有資質(zhì)的社會組織參與治理，可將部分宣傳、咨詢、服務的職能通過政府購買服務，交給這些組織去承擔，倡導社會保險機構通過為特種設備使用單位提供有償保險服務參與治理，將定期檢驗職能分權讓渡給有資質(zhì)的社會組織承擔,而政府負責監(jiān)督檢驗。

2、政府鼓勵合作社、民間社會團體等公民自愿型組織參與治理，這些組織遍布于廣大公民中，具有普及率高、親和力強的特點，它們或基于共同的愛好或基于同一目標創(chuàng)建，不僅有著很好的團結和合作習慣，而且可以增進有效的社會合作。因此，可以動員和鼓勵這些組織參與宣傳教育和引導，有效改善公民參與意識不高的狀況，營造全民參與治理的良好氛圍。

3、鑒于我國公民參與的政治制度和社會環(huán)境還不成熟，公民整體的參與意識與參與度普遍不高，政府應當教育和引導公民采取循序漸進的參與方式，從學習、熟悉、掌握安全知識、自我防護的利己行為開始，逐步向傳播安全信息知識、教育和引導他人安全防護的利他行為發(fā)展，直至舉報安全隱患和違法違規(guī)行為、參加參與安全治理的社會組織，最后發(fā)展到參與治理的最高境界：主動學習安全治理專業(yè)知識、培養(yǎng)安全治理技能，取得積極的公民資格，主動自發(fā)性地參加安全治理，并發(fā)起組成自愿型組織，承擔安全治理任務，實現(xiàn)社會的善治。

政策建議

一是強化政府的統(tǒng)一協(xié)調(diào)能力。多元主體協(xié)同治理模式，政府的統(tǒng)領作用不僅不能弱化，相反，必須增強政府的領導地位。不是“小政府、弱政府”，而是“小政府、強政府、大社會”的共同治理模式：政府制訂科學、嚴格的法規(guī)體系，運用“大棒加胡蘿卜”的多元化獎懲工具和合作、教育、指導等方式，規(guī)制企業(yè)履行主體責任，促進社會組織積極配合治理，引導公民個人參與治理。

二是督促企業(yè)實現(xiàn)“自我管理”，分步推進企業(yè)主體責任的履行。首先促進企業(yè)樹立承擔安全責任的觀念和決心；其次幫助企業(yè)創(chuàng)造和尋求自我管理的知識；最后，教育和引導企業(yè)建立安全風險治理體系，及早發(fā)現(xiàn)風險、及時治理風險，有效消除安全隱患。

三是建立多元主體“參與”的治理體系，從政策制訂到治理過程，吸引企業(yè)、社會組織、雇主、雇員、公民等多方力量參與，為他們提供廣闊的參與空間，并通過教育、指導培養(yǎng)他們參與意識的形成和參與責任的建立，拓寬參與的多樣化路徑，逐步推進參與治理的進程，不斷提升其參與治理的能力和影響力，形成全社會治理合力，協(xié)同完成安全治理目標，以實現(xiàn)安全監(jiān)管的善治。

（作者單位：山西省晉中市質(zhì)量技術監(jiān)督局）