明晰發(fā)展思路 強化系統(tǒng)建設(shè)

——健全和完善缺陷產(chǎn)品召回“雙軌制”運行體系的思考

    ■文/黃培東

   自2004年探索實施缺陷產(chǎn)品召回制度以來，歷經(jīng)10余年的不懈努力，我國召回工作成效明顯，逐步形成了“企業(yè)自主召回、政府行政監(jiān)管”的“雙軌制”運行體系?！皟奢嗱?qū)動、合力推進”的良性局面的形成，為進一步規(guī)范行業(yè)秩序、提升產(chǎn)品質(zhì)量、維護消費者合法權(quán)益發(fā)揮了積極作用。當(dāng)前，伴隨著一般消費品納入召回范圍，召回工作正面臨巨大壓力和挑戰(zhàn)。如何健全和完善“雙軌制”運行體系，全力保障召回制度的“列車”平穩(wěn)快速運行，值得深入研究和探討。

    召回“雙軌制”

   所謂“雙軌制”，是指一個體系內(nèi)兩套制度或系統(tǒng)同時運行，根據(jù)適用對象或要求的不同，選擇不同制度（系統(tǒng)）或同時在兩套制度（系統(tǒng)）中運行的工作機制。目前，從我國缺陷產(chǎn)品召回的制度設(shè)計和工作實踐來看，召回“雙軌制”運行體系已經(jīng)初步形成。以汽車產(chǎn)品為例，主要包含以下兩大軌道：

    一、軌道1——生產(chǎn)者自主召回機制。

   《缺陷汽車產(chǎn)品召回管理條例》（以下簡稱《條例》）明確了生產(chǎn)者自主召回機制，在工作流程上主要設(shè)置了信息記錄與上報、調(diào)查分析與報告、計劃制定與報備、召回實施等關(guān)節(jié)點。

   節(jié)點一：信息記錄與上報。《條例》第9條規(guī)定，生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)建立并保存汽車產(chǎn)品設(shè)計、制造、標(biāo)識、檢驗等方面的信息記錄以及汽車產(chǎn)品初次銷售的車主信息記錄。第10條規(guī)定，生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)將企業(yè)基本信息、產(chǎn)品技術(shù)參數(shù)和初次銷售的車主信息等報國務(wù)院產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門備案。第22條則明確了生產(chǎn)者不保存相關(guān)信息記錄、未按照規(guī)定備案信息等的處罰規(guī)定。

   節(jié)點二：調(diào)查分析與報告?！稐l例》第12條規(guī)定，生產(chǎn)者獲知汽車產(chǎn)品可能存在缺陷的，應(yīng)當(dāng)立即組織調(diào)查分析，并如實向國務(wù)院產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門報告調(diào)查分析結(jié)果。

   節(jié)點三：召回計劃制定與報備?！稐l例》第16條規(guī)定，生產(chǎn)者實施召回，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定制定召回計劃，并報國務(wù)院產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門備案。修改已備案的召回計劃應(yīng)當(dāng)重新備案。

   節(jié)點四：召回的實施。《條例》對生產(chǎn)者實施召回給予重點關(guān)注，對召回的方式、途徑、效果等予以了明確。比如，《條例》第16條規(guī)定，生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)按照召回計劃實施召回。第18條規(guī)定，生產(chǎn)者實施召回，應(yīng)當(dāng)以便于公眾知曉的方式發(fā)布信息，告知車主汽車產(chǎn)品存在的缺陷、避免傷害發(fā)生的應(yīng)急處置方法和生產(chǎn)者消除缺陷的措施等事項。第19條規(guī)定，對實施召回的缺陷汽車產(chǎn)品，生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)及時采取修正或者補充標(biāo)識、修理、更換、退貨等措施消除缺陷。第20條規(guī)定，生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定提交召回階段性報告和召回總結(jié)報告。

    二、軌道2——質(zhì)監(jiān)部門行政監(jiān)管機制。

   《條例》在規(guī)定生產(chǎn)者自主召回機制的同時，為強化監(jiān)督管理，明確了質(zhì)監(jiān)部門行政監(jiān)管機制。在工作流程上主要設(shè)置了信息歸集與處置、缺陷調(diào)查與告知、計劃備案與公告、監(jiān)督與評估等關(guān)節(jié)點。

   節(jié)點一：信息歸集與處置?！稐l例》第6條規(guī)定，國務(wù)院產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門應(yīng)當(dāng)建立缺陷汽車產(chǎn)品召回信息管理系統(tǒng)，收集匯總、分析處理有關(guān)缺陷汽車產(chǎn)品信息。相關(guān)政府部門應(yīng)當(dāng)建立汽車產(chǎn)品的生產(chǎn)、銷售、進口、登記檢驗、維修、消費者投訴、召回等信息共享機制。第10條規(guī)定了質(zhì)監(jiān)部門應(yīng)當(dāng)備案生產(chǎn)者上報的企業(yè)、產(chǎn)品等信息。第11條規(guī)定了質(zhì)監(jiān)部門應(yīng)當(dāng)采集經(jīng)營者報告其所獲知的汽車產(chǎn)品可能存在缺陷的相關(guān)信息。

   節(jié)點二：缺陷調(diào)查與告知。《條例》第13條中明確了兩類情況質(zhì)監(jiān)部門應(yīng)當(dāng)開展缺陷調(diào)查：一是質(zhì)監(jiān)部門獲知汽車產(chǎn)品可能存在缺陷，通知生產(chǎn)者開展調(diào)查分析企業(yè)未開展的；二是質(zhì)監(jiān)部門認(rèn)為汽車產(chǎn)品可能存在會造成嚴(yán)重后果的缺陷的。此外，第14條規(guī)定了質(zhì)監(jiān)部門開展缺陷調(diào)查的內(nèi)容和方式。第15條規(guī)定了質(zhì)監(jiān)部門調(diào)查認(rèn)為汽車產(chǎn)品存在缺陷的，應(yīng)當(dāng)通知生產(chǎn)者實施召回。

   節(jié)點三：計劃備案與公告?！稐l例》第16條規(guī)定，國務(wù)院產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門應(yīng)當(dāng)備案生產(chǎn)者提交的召回計劃。第18條規(guī)定，質(zhì)監(jiān)部門應(yīng)當(dāng)及時向社會公布已經(jīng)確認(rèn)的缺陷汽車產(chǎn)品信息以及生產(chǎn)者實施召回的相關(guān)信息。

   節(jié)點四：監(jiān)督與評估?！稐l例》第21條規(guī)定，國務(wù)院產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門應(yīng)當(dāng)對召回實施情況進行監(jiān)督，并組織與生產(chǎn)者無利害關(guān)系的專家對生產(chǎn)者消除缺陷的效果進行評估。

    主要特點

   作為鐵路交通線路的重要組成部分，列車軌道系統(tǒng)主要包括軌道、軌枕、聯(lián)結(jié)件、道床等設(shè)施。其中，軌道（如鋼軌）直接承受列車及其荷載的重量，引導(dǎo)列車的運行方向；軌枕（如木枕）連接對應(yīng)的軌道，保持軌道的幾何形位，并承受來自軌道的壓力和振動，彈性傳布于道床；聯(lián)結(jié)件（如道釘）連接軌道和軌枕，保持各方固定位置，減緩線路變形和移動；道床（如渣石）則將列車及其荷載均勻傳布到路基，并起到防止軌枕縱向和橫向移動的作用。與列車軌道系統(tǒng)相仿，召回“雙軌制”運行體系具有以下鮮明特點：

   一是召回流程構(gòu)成“軌道”。召回是指生產(chǎn)者對其已售出的產(chǎn)品采取措施消除缺陷的活動。我國召回管理制度明確了從信息收集到召回實施一整套完整的召回工作流程。其中，缺陷信息貫穿始終、聯(lián)通前后，有機構(gòu)成了生產(chǎn)者和政府部門召回管理的兩條軌道，共同承載并引導(dǎo)召回制度“列車”有序向前發(fā)展。

   二是召回節(jié)點構(gòu)成“聯(lián)結(jié)件”。召回工作流程涉及諸多內(nèi)容，其中，信息歸集、調(diào)查分析、計劃制定、召回實施等是重要的節(jié)點。這些節(jié)點猶如列車軌道系統(tǒng)中的“聯(lián)結(jié)件”，在橫向上有序聯(lián)結(jié)起同一召回軌道的不同環(huán)節(jié)，在縱向上為不同召回軌道的對接提供支點，由此確保召回流程的順暢和召回體系的穩(wěn)定。

   三是信息交互構(gòu)成“軌枕”。在召回“雙軌制”中，生產(chǎn)者和質(zhì)監(jiān)部門兩條軌道的召回節(jié)點具有一一對應(yīng)關(guān)系。以信息采集節(jié)點為例，依照《條例》規(guī)定，生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)將包括企業(yè)、產(chǎn)品、車主、召回等相關(guān)信息報質(zhì)監(jiān)部門備案。質(zhì)監(jiān)部門獲知汽車產(chǎn)品可能存在缺陷的，也應(yīng)立即通知生產(chǎn)者開展調(diào)查分析。這種信息的交互與對接，共同構(gòu)成了召回工作的“軌枕”，有序連接起對應(yīng)的兩條召回軌道，為召回管理體系平穩(wěn)運行提供了重要保障。

   四是工作基礎(chǔ)構(gòu)成“道床”。召回管理工作具有專業(yè)性和技術(shù)性強、復(fù)雜性和艱巨性大等特點。在此情況下，召回工作要有序開展，離不開法律制度、組織管理、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等基礎(chǔ)性工作的支撐。而這些基礎(chǔ)性工作，猶如列車軌道系統(tǒng)中的“道床”，為召回制度的實施和發(fā)展奠定基礎(chǔ)、創(chuàng)造條件。

    召回“雙軌制”的健全與完善

   在列車軌道系統(tǒng)中，由于列車的自身載重和運行動力疊加產(chǎn)生的作用力巨大，需要系統(tǒng)中的各個組成部分必須具有足夠的強度和穩(wěn)定性，以保證列車高速、安全、平穩(wěn)運行。與此同理，伴隨著我國召回制度的不斷發(fā)展，一般消費品逐步納入召回范圍，召回工作的荷載和運行壓力將不斷增大。在此形勢下，各級質(zhì)監(jiān)部門務(wù)必著眼長遠、統(tǒng)籌規(guī)劃，加快健全和完善召回“雙軌制”，著力提高系統(tǒng)的強度，強化系統(tǒng)的聯(lián)動，最大限度地提升“雙軌制”的運行功效。

    一、明確發(fā)展思路，科學(xué)確立召回“雙軌制”建設(shè)方向。

   結(jié)合新形勢需要，進一步深化對召回工作重要性的認(rèn)識，堅持“兩個導(dǎo)向”、發(fā)揮“兩大作用”，科學(xué)確立召回“雙軌制”未來發(fā)展方向。

   一是堅持兩個導(dǎo)向。堅持“需求導(dǎo)向”，在認(rèn)真總結(jié)以往經(jīng)驗基礎(chǔ)上，深化理論和實證研究，準(zhǔn)確把握召回工作基本規(guī)律，加快形成能有效滿足召回制度長遠發(fā)展的工作機制。堅持“問題導(dǎo)向”，按照“發(fā)現(xiàn)問題、分析問題、解決問題”的思路，認(rèn)真查找工作中存在的薄弱環(huán)節(jié)，科學(xué)提出解決問題的思路和辦法，通過拾遺補缺、改進完善，形成高質(zhì)量、可操作、實用性強的召回工作體系。

   二是發(fā)揮兩大作用。重點發(fā)揮企業(yè)和政府監(jiān)管部門兩大主體在召回工作中的作用，全力推進企業(yè)自主召回和政府行政監(jiān)管兩個軌道的建設(shè)。發(fā)揮企業(yè)召回主體作用，通過市場、法律、行政等多種手段，激發(fā)企業(yè)（包括生產(chǎn)者、銷售者等產(chǎn)品經(jīng)營者）實施召回的主動性和能動性。發(fā)揮政府行政監(jiān)管作用，通過完善制度設(shè)計、改進工作流程、創(chuàng)新監(jiān)管機制等，提升質(zhì)監(jiān)部門履行召回工作職責(zé)的能力和水平。

    二、強化系統(tǒng)建設(shè)，加快健全召回“雙軌制”運行體系。

   突出工作重點，大力推進召回工作體系中四大系統(tǒng)建設(shè)，努力構(gòu)筑完整、穩(wěn)固、高效的召回“雙軌制”運行體系。

   一是完善召回流程設(shè)計。以企業(yè)自主召回和質(zhì)監(jiān)行政監(jiān)管兩個軌道建設(shè)為重點，嚴(yán)格流程設(shè)計，確保召回工作流程嚴(yán)密完整、對接順暢。以強化缺陷信息聯(lián)通為工作重點和突破口，加快建立基于缺陷信息的召回管理工作機制。以制度建設(shè)為抓手，進一步規(guī)范缺陷信息處置行為和方式，避免缺陷信息的中斷和離散。

   二是強化節(jié)點系統(tǒng)建設(shè)。在召回管理工作中，信息歸集、調(diào)查分析等召回節(jié)點并非孤立存在，而是需要相應(yīng)的系統(tǒng)平臺予以支撐。比如，在企業(yè)自主召回軌道中，信息采集依托的是缺陷信息歸集系統(tǒng)，調(diào)查分析依托的是產(chǎn)品質(zhì)量追溯系統(tǒng)。在質(zhì)監(jiān)行政監(jiān)管軌道中，缺陷調(diào)查依托的是行政與技術(shù)聯(lián)合調(diào)查系統(tǒng)，召回實施依托的是監(jiān)督與評估系統(tǒng)等。因此，加快推進相應(yīng)支撐系統(tǒng)的建設(shè)，是有效發(fā)揮召回節(jié)點功能的重要舉措。

   三是加強信息對接與交互。召回工作“雙軌制”運行體系的穩(wěn)固，離不開雙軌間對應(yīng)節(jié)點的信息聯(lián)通。以缺陷調(diào)查分析為例，企業(yè)自主召回軌道中設(shè)置了調(diào)查分析節(jié)點，明確了調(diào)查分析結(jié)果的報告職責(zé)。與之對應(yīng)，質(zhì)監(jiān)行政監(jiān)管軌道中設(shè)置了缺陷調(diào)查節(jié)點，明確了質(zhì)監(jiān)部門獲知產(chǎn)品可能存在缺陷，應(yīng)通知生產(chǎn)者開展調(diào)查分析。但深入分析可以發(fā)現(xiàn)，目前在該節(jié)點信息對接方面存在兩大問題：其一，缺乏對企業(yè)上報調(diào)查分析結(jié)果的評估和反饋機制，無法保障結(jié)果的科學(xué)與合理；其二，缺乏對企業(yè)不開展調(diào)查分析或不上報分析結(jié)果的合理處置（現(xiàn)行制度只規(guī)定企業(yè)不開展調(diào)查分析的，質(zhì)監(jiān)部門應(yīng)當(dāng)開展缺陷調(diào)查），無法保障公平與公正。因此，強化流程再造，加強召回節(jié)點的信息對接和交互，是確保整個召回體系有序運行的關(guān)鍵所在。

   四是強化基礎(chǔ)保障建設(shè)。召回工作“雙軌制”的有效運行，需要包括法律制度、組織管理、技術(shù)力量等工作基礎(chǔ)提供支撐和保障。因此，要完善法律制度，加快推進《消費品召回管理辦法》、《缺陷汽車產(chǎn)品召回管理條例實施細(xì)則》等配套制度建設(shè)，為召回工作開展提供法律保障。要加強組織管理，逐步擴大召回工作職能和權(quán)限，通過完善工作機制、理順工作關(guān)系、整合內(nèi)部資源，形成召回工作強大合力。要強化技術(shù)支撐，加快推進技術(shù)機構(gòu)和專家隊伍建設(shè)，做好技術(shù)力量儲備和拓展，為召回制度實施提供強力技術(shù)支持。

    （作者單位：上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局）

    《中國質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督》2015年10月刊