■文/劉大偉

   在質(zhì)監(jiān)執(zhí)法實踐中，行政處罰案件的證據(jù)究竟達(dá)到何種程度，才能符合行政復(fù)議的內(nèi)部審查標(biāo)準(zhǔn)和行政訴訟的司法審查標(biāo)準(zhǔn)，這涉及到行政處罰案件的證明標(biāo)準(zhǔn)問題?，F(xiàn)行的行政法律法規(guī)中只規(guī)定了“事實清楚、證據(jù)確鑿”，但什么情形屬于事實清楚，證據(jù)確鑿，會因執(zhí)法人員的執(zhí)法水平、具體案情以及裁判人員的不同而不同，實踐中一直莫衷一是。行政處罰案件的證明標(biāo)準(zhǔn)過高，會帶來行政執(zhí)法效率的低下，一定程度上放縱質(zhì)量違法行為；行政處罰案件的證明標(biāo)準(zhǔn)過低，會帶來行政執(zhí)法的履職風(fēng)險，可能出現(xiàn)案件被撤銷、變更或者確認(rèn)違法。有鑒于此，對質(zhì)監(jiān)行政處罰案件的證明標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行研究，對于執(zhí)法實踐具有一定的現(xiàn)實意義。

    證明標(biāo)準(zhǔn)的含義及類別

    1.證明標(biāo)準(zhǔn)的含義

   證明標(biāo)準(zhǔn)是指利用證據(jù)對案件事實或爭議事實加以證明所要達(dá)到的程度。證明標(biāo)準(zhǔn)要解決的問題是證據(jù)到什么程度時，才能認(rèn)定待證事實。

    2.證明標(biāo)準(zhǔn)的類別

    關(guān)于證明標(biāo)準(zhǔn)的類別，并未在現(xiàn)行法律法規(guī)中作具體規(guī)定，主要是訴訟法學(xué)理論界的一些標(biāo)準(zhǔn)。

   排除合理懷疑標(biāo)準(zhǔn)，是指案件主要事實均有相應(yīng)的證據(jù)證明，且證據(jù)之間及證據(jù)與案件事實之間沒有矛盾，或者雖有矛盾但能夠合理地排除。

   優(yōu)勢證明標(biāo)準(zhǔn)是指一方當(dāng)事人提供的證據(jù)相對于另一方當(dāng)事人提供的證據(jù)而言具有一定的優(yōu)勢幅度，足以使法官形成有利于本方的確信。這就要求一方達(dá)到比對方提供的證據(jù)更具說服力、具有合理可信度。

    高度蓋然性標(biāo)準(zhǔn)是指一般人在日常生活中能夠作為真實并據(jù)此認(rèn)識而安心地行動這一程度上的高度蓋然性。

   從我國現(xiàn)行的三大訴訟法律體系來說，刑事案件的證明標(biāo)準(zhǔn)最高，刑事訴訟要解決司法機關(guān)是否對被告人進(jìn)行刑罰制裁的問題，出于對個人自由和權(quán)利的保護(hù)和防止濫施刑罰的目的，故而采用較高要求的證明標(biāo)準(zhǔn)，其要求是“排除合理懷疑”，即證據(jù)必須能夠排除對被告人無罪的合理懷疑，否則不能認(rèn)為被告人有罪的事實成立。民事案件是平等主體的當(dāng)事人之間發(fā)生的民事爭議。民事訴訟要求，誰主張誰舉證，對于一個待證事實，一方證據(jù)占有證明待證事實蓋然性上的優(yōu)勢，法官就據(jù)此認(rèn)定待證事實。行政案件中的行政處罰案件是行政機關(guān)對于當(dāng)事人違反行政管理秩序的行為給予的行政制裁，雖然與民事訴訟、刑事訴訟同屬法律適用的方式，但其具有專業(yè)性和效率性的特點。行政機關(guān)畢竟不是偵查機關(guān)，行政行為對效率的要求比較高，處罰作為維護(hù)秩序的手段，其時效性要求較強，因此，行政處罰案件的證明標(biāo)準(zhǔn)介于排除合理懷疑標(biāo)準(zhǔn)與優(yōu)勢證明標(biāo)準(zhǔn)之間。

    行政處罰案件的證明標(biāo)準(zhǔn)

    1.行政處罰案件證明標(biāo)準(zhǔn)的含義

   行政處罰的證明標(biāo)準(zhǔn)是指行政機關(guān)在行政處罰程序中利用證據(jù)證明違法案件事實和行政處罰程序事實所要達(dá)到的程度，也就是行政機關(guān)對待證事實進(jìn)行認(rèn)定的最低(必要)限度。當(dāng)用來證明一個待證事實的證據(jù)達(dá)到這個限度或者要求時，這個待證事實就成為法律事實，在法律上視為真實存在。行政處罰證明標(biāo)準(zhǔn)的確定是行政機關(guān)認(rèn)定案件事實的前提。

   行政機關(guān)對行政違法行為進(jìn)行查處，作出行政處罰決定，必須經(jīng)得起行政復(fù)議的內(nèi)部審查以及行政訴訟的司法審查，因此，行政處罰案件的證明標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)與行政復(fù)議、行政訴訟中審查具體行政行為時的復(fù)議機關(guān)、法院采用的證明標(biāo)準(zhǔn)一致。

    2.現(xiàn)行法律法規(guī)中對于行政處罰案件證明標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定

   《行政處罰法》第四條第二款規(guī)定：“實施行政處罰應(yīng)當(dāng)以事實為依據(jù)”；第三十條規(guī)定：“給予行政處罰的，行政機關(guān)必須查明事實；違法事實不清的，不得給予行政處罰。”第三十八條第一款第（三）項規(guī)定：“違法事實不能成立的，不得給予行政處罰”。

   《行政復(fù)議法》第二十八條第一款第（三）項第1目規(guī)定撤銷、變更或者確認(rèn)具體行政行為違法的情形是“主要事實不清、證據(jù)不足”。

   《行政訴訟法》第四條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，以事實為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩?！钡谖迨臈l第(二)項規(guī)定：“主要證據(jù)不足的，判決撤銷或部分撤銷具體行政行為?！?br />
   《質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰程序規(guī)定》第三條規(guī)定：“辦理行政處罰案件，應(yīng)當(dāng)做到事實清楚，證據(jù)確鑿”。第十四條第一款規(guī)定：“案件承辦人員應(yīng)當(dāng)對案件進(jìn)行全面調(diào)查，收集認(rèn)定案件事實的證據(jù)。”《質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰案件審理規(guī)定》第十二條第一款第（一）項規(guī)定：“違法事實清楚、證據(jù)確鑿的，依法給予行政處罰”、第（二）項規(guī)定：“違法事實不能成立的，不予行政處罰”。

    3.行政處罰的證明標(biāo)準(zhǔn)是證據(jù)確鑿和證據(jù)充足

   前述法律法規(guī)對于行政處罰案件作出了“以事實為依據(jù)”、“查明案件事實”以及“主要事實清楚、主要證據(jù)充足”等要求。“以事實為依據(jù)”、“查明案件事實”這樣的規(guī)定，并沒有為行政機關(guān)提供證明標(biāo)準(zhǔn)這一認(rèn)定事實的最低限度。因為“以事實為依據(jù)”的要求在實踐中只能落實為“以認(rèn)定的事實為依據(jù)”；而“查明案件事實”是對行政機關(guān)的最高要求，不是最低的限度。什么情況下算“查明案件事實”，還是沒有作出明確規(guī)定?！缎姓?fù)議法》規(guī)定“主要事實不清、證據(jù)不足”的，撤銷、變更或者確認(rèn)具體行政行為；《行政訴訟法》規(guī)定“主要證據(jù)不足”的，撤銷或部分撤銷具體行政行為。根據(jù)前述規(guī)定，如果行政處罰決定依據(jù)的事實被認(rèn)定屬于主要證據(jù)不足，則行政處罰決定就會被行政復(fù)議機關(guān)或者人民法院否定，進(jìn)而被撤銷、變更或者確認(rèn)違法。法律從否定的角度明確了一個原則即如果主要證據(jù)不足，案件事實就不能進(jìn)行認(rèn)定。它告訴行政機關(guān)，當(dāng)收集的證據(jù)達(dá)到一個最低程度，即“不屬于主要證據(jù)不足”時，待證事實就被法律視為真實，行政機關(guān)就可以認(rèn)定事實了。這其實可以看作法律對行政處罰證明標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定。

   行政處罰應(yīng)當(dāng)以事實為依據(jù)，但在大多數(shù)情況下（當(dāng)場處罰的情形除外），執(zhí)法人員不是違法事實的直接感知者，對于執(zhí)法人員來說，違法事實是永遠(yuǎn)不可能重現(xiàn)的過去。對于未曾直接感知的過去，只能通過各種手段去認(rèn)識和判斷，而這一認(rèn)識及判斷過程所產(chǎn)生的結(jié)果，嚴(yán)格地講不是事實本身，而是一種對過去的確信或者懷疑的心理狀態(tài)。所以，作為行政處罰適用前提的違法事實，要靠執(zhí)法人員透過各種證據(jù)去認(rèn)定。當(dāng)這種認(rèn)定在法律上被認(rèn)為可以接受時，這種認(rèn)定就可以作為法律上的真實而成為法律適用的前提。從這個角度說，在執(zhí)法人員眼中，只可能有法律上的真實，不可能有絕對的真實。例如，一個質(zhì)量違法案件的查處：12365投訴舉報中心接到舉報稱，某公司涉嫌生產(chǎn)假冒的知名白酒，此時執(zhí)法人員對被舉報人是否實施了生產(chǎn)假酒行為并未直接感知，只能通過調(diào)查取證，收集一系列的證據(jù)（舉報人提供的購買的白酒、由該公司開具的發(fā)票、現(xiàn)場檢查發(fā)現(xiàn)涉嫌假冒的白酒、對涉案白酒的鑒定報告、該公司的銷售記錄等），最后，綜合前述證據(jù)，對該公司生產(chǎn)銷售假冒白酒的行為作出行政處罰。前述案件中，質(zhì)監(jiān)部門依據(jù)什么作出行政處罰呢?不是事實本身，因為這一事實只是在過去存在的，最后作出行政處罰的是執(zhí)法人員通過證據(jù)對當(dāng)事人過去曾經(jīng)有過生產(chǎn)銷售假冒白酒行為這個待證對象形成的確信。換句話說，作為行政處罰適用前提的是證據(jù)，而不是事實本身。

   從證據(jù)的證明標(biāo)準(zhǔn)角度出發(fā)，綜合考慮案件的性質(zhì)以及對當(dāng)事人權(quán)益影響大小等因素，作出行政處罰決定依據(jù)的證據(jù)，應(yīng)做到證據(jù)確鑿或者證據(jù)充足。

   筆者認(rèn)為，行政處罰案件的證據(jù)確鑿標(biāo)準(zhǔn)是指：對當(dāng)事人涉嫌違法的事實來說，行政機關(guān)掌握了全部證據(jù)，即使當(dāng)事人提出了反證（證明其不存在違法行為的事實），行政機關(guān)依據(jù)掌握的證據(jù)足以否定當(dāng)事人提出的新的事實存在。證據(jù)確鑿標(biāo)準(zhǔn)適用于限制人身自由的行政處罰或者強制措施、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷證照、較大數(shù)額罰款、案情重大復(fù)雜等對公民、法人、其他組織的人身或者財產(chǎn)權(quán)益具有重大影響的行政處罰案件。

   行政處罰案件的證據(jù)充足標(biāo)準(zhǔn)是指：對當(dāng)事人涉嫌違法的事實來說，行政機關(guān)掌握了主要證據(jù)，這些證據(jù)能夠充分證明當(dāng)事人實施了違法行為。相比證據(jù)確鑿標(biāo)準(zhǔn)而言，該標(biāo)準(zhǔn)對于行政機關(guān)的證據(jù)收集要求及程度相對較低，因此，證據(jù)充足標(biāo)準(zhǔn)適用于簡易程序、案情簡單、處罰數(shù)額較少等行政處罰案件。

    質(zhì)監(jiān)行政處罰案件的證明標(biāo)準(zhǔn)

   質(zhì)監(jiān)部門執(zhí)法人員收集的證據(jù)可以證明到什么程度，才能認(rèn)定當(dāng)事人的違法行為成立，從而使得行政處罰行為具有合法性，這就是質(zhì)監(jiān)行政處罰的證明標(biāo)準(zhǔn)問題。

   《質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰案件審理規(guī)定》第六條第一款規(guī)定：“對擬作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證、較大數(shù)額罰款決定的，或者情節(jié)復(fù)雜、影響重大的行政處罰案件，應(yīng)當(dāng)由2/3以上委員進(jìn)行集體審理。對其他行政處罰案件，可以由3名以上委員進(jìn)行集體審理。”執(zhí)法實踐中，一些地方的質(zhì)監(jiān)部門將前述由2/3以上案審委委員進(jìn)行集體審理的案件俗稱“大案審”，將由3名以上案審委委員進(jìn)行集體審理的案件俗稱“小案審”，同時，在當(dāng)前質(zhì)監(jiān)部門的執(zhí)法實踐中，極少發(fā)生適用簡易程序的案件。因此，筆者在此僅對適用大案審（較大數(shù)額罰款限定為罰沒款2萬元以上；情節(jié)復(fù)雜、影響重大的案件包括上級督辦案件、因案情復(fù)雜向上級請示的案件、指定管轄案件、在本區(qū)域有重大影響案件以及“兩法”銜接案件等）和小案審的案件證明標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行簡要闡述。

   筆者認(rèn)為，適用大案審的處罰案件的證明標(biāo)準(zhǔn)是證據(jù)確鑿，適用小案審的處罰案件的證明標(biāo)準(zhǔn)是證據(jù)充足。具體來說：

    證據(jù)確鑿標(biāo)準(zhǔn)：

   （1）案件基本事實即“五何”要素應(yīng)明確無誤。“五何”，即何人、何時、何地、何事、何情節(jié)。何人，是指違法主體的基本情況，以此確定行為人是否具備行政責(zé)任能力并最終確定行政處罰的當(dāng)事人。是法人、自然人、個體工商戶還是其他組織，這就包括營業(yè)執(zhí)照、組織機構(gòu)代碼證、居民身份證、法定代表人等證據(jù)。何時，即違法行為發(fā)生的時間以及查處的時間，涉及到相關(guān)違法行為是否過了追訴時效，以及是否在相關(guān)法律法規(guī)的有效期內(nèi)。例如：無證生產(chǎn)案件，需要證明當(dāng)事人是在查處公告規(guī)定的期限之后進(jìn)行生產(chǎn)行為或者是在生產(chǎn)許可證到期之后存在生產(chǎn)行為，這就需要生產(chǎn)記錄、產(chǎn)品合格證上的日期來證明。同時，何時也涉及到對于違法行為的違法所得以及貨值金額的計算。何地，指違法行為發(fā)生地。查清違法行為發(fā)生地，以此來確定是否具有管轄權(quán)。對于本地企業(yè)來說，相應(yīng)證據(jù)包括營業(yè)執(zhí)照、生產(chǎn)場所、送貨單、銷售發(fā)票等證據(jù)。何事，指構(gòu)成何種違法行為，涉及到對案件的定性。比如：從質(zhì)監(jiān)查處的違法行為大類來分，包括質(zhì)量類、標(biāo)準(zhǔn)類、計量類、特種設(shè)備類、認(rèn)證類等，這就需要通過相應(yīng)的書證、物證來證明，如產(chǎn)品檢驗報告、計量檢測報告、認(rèn)證證書、現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)的涉案物品等。何情節(jié)，指違法主體實施違法行為的具體情況。當(dāng)事人是初犯還是屢犯，主觀上是否有故意，違法經(jīng)營的時間長短、貨值金額、違法所得、造成的危害后果，是否具有法定的從輕、減輕處罰情節(jié)。例如：銷售合同、發(fā)票、是否采取了退貨、召回補救措施、之前的違法行為查處記錄等證據(jù)。

   （2）應(yīng)充分滿足證據(jù)的“三性”。證據(jù)的三性即關(guān)聯(lián)性、合法性、真實性。關(guān)聯(lián)性方面，證據(jù)與違法事實應(yīng)有關(guān)聯(lián)，例如：質(zhì)監(jiān)部門對液化氣充裝站充裝過期瓶的違法行為進(jìn)行查處，執(zhí)法過程中，對于該充裝站的液化氣進(jìn)行了抽樣檢驗，結(jié)果發(fā)現(xiàn)氣體中二甲醚的含量超標(biāo)，與當(dāng)事人充裝過期瓶的違法行為而言，液化氣的檢驗報告不具有關(guān)聯(lián)性。合法性包括證據(jù)的來源和證據(jù)的表現(xiàn)形式是否合法兩個方面。證據(jù)的來源合法，是指不得違反法定程序收集證據(jù)、不得采用欺騙或者脅迫等手段。證據(jù)的表現(xiàn)形式合法，如復(fù)印件應(yīng)該與原件核對無誤后，加蓋“與原件核對一致”的章，現(xiàn)場照片應(yīng)注明拍攝時間、拍攝對象及證明內(nèi)容并讓當(dāng)事人確認(rèn)。真實性方面，證據(jù)必須是客觀存在的，如：現(xiàn)場檢查筆錄缺當(dāng)事人簽名、出具的執(zhí)法文書未注明日期等，均會被認(rèn)為真實性存在問題。

   證據(jù)充足標(biāo)準(zhǔn)：與證據(jù)確鑿標(biāo)準(zhǔn)相比，適用證據(jù)充足標(biāo)準(zhǔn)的案件對于當(dāng)事人權(quán)益的不利影響相對較小，因此，此類案件的證據(jù)要求相對較低，基本滿足案件的“五何”要素和證據(jù)“三性”即可，某些情況下可以采納當(dāng)事人的“自認(rèn)”。關(guān)于這一點，《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第六十七條規(guī)定：“在不受外力影響的情況下，一方當(dāng)事人提供的證據(jù)，對方當(dāng)事人明確表示認(rèn)可的，可以認(rèn)定該證據(jù)的證明效力?！崩纾寒a(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查不合格的案件，不合格項目非關(guān)鍵項目，產(chǎn)品數(shù)量較少，同類產(chǎn)品的市場銷售單價較小，調(diào)查過程中，當(dāng)事人無法提供銷售憑證（發(fā)票、收據(jù)）的，可以將當(dāng)事人在調(diào)查過程中陳述的價格作為該產(chǎn)品的單價，以此來認(rèn)定貨值金額。

   綜上所述，在質(zhì)監(jiān)部門的執(zhí)法實踐中，就某一行政處罰案件究竟采用何種證明標(biāo)準(zhǔn)而言，需要綜合考慮違法行為的性質(zhì)、相應(yīng)的法律責(zé)任（處罰種類）、涉案金額的大小、違法情節(jié)、案件復(fù)雜程度等因素，以此來確定采用證據(jù)確鑿標(biāo)準(zhǔn)還是證據(jù)充足標(biāo)準(zhǔn)，從而做到事實清楚、證據(jù)確鑿、法律適用正確、程序合法、處罰裁量合理適當(dāng)。

    （作者單位：江蘇省蘇州市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局）

    《中國質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督》2015年5月刊