■文/黃培東

   隨著改革開放和社會主義市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，我國產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管體制機制逐步完善。多年來，各級質(zhì)監(jiān)部門通過創(chuàng)新質(zhì)量工作方法、改進質(zhì)量監(jiān)管模式，有力保障了產(chǎn)品質(zhì)量安全，全社會質(zhì)量總體狀況平穩(wěn)向好。新形勢下，質(zhì)量監(jiān)管工作正面臨新的機遇和挑戰(zhàn)。如何轉(zhuǎn)變觀念、創(chuàng)新機制，探索建立與生產(chǎn)力發(fā)展水平相適應(yīng)、與政府職能轉(zhuǎn)變相銜接的產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管體系，已成當務(wù)之急和現(xiàn)實之需。

    發(fā)展現(xiàn)狀

   我國產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作歷經(jīng)多年的發(fā)展，在遵循質(zhì)量發(fā)展的基本規(guī)律、有效借鑒國內(nèi)外成功經(jīng)驗基礎(chǔ)上，逐步形成了具有自身特色的監(jiān)管體系。

   一是建立了以標準符合性把關(guān)為核心的市場準入機制。將關(guān)系公共安全、人體健康、生命財產(chǎn)安全的重要產(chǎn)品納入市場準入制度的調(diào)整范圍，先后頒布了《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理條例》、《強制性產(chǎn)品認證管理辦法》等法規(guī)規(guī)章，制定了《工業(yè)許可證產(chǎn)品目錄》和《強制性認證產(chǎn)品目錄》。通過規(guī)范前置審批，嚴格實施市場準入和退出機制，發(fā)揮行政許可審批把關(guān)作用，有效地促進了企業(yè)質(zhì)量管理能力和自我保障能力的提升。

   二是建立了以監(jiān)督檢查（抽查）為核心的監(jiān)管工作機制。加強企業(yè)質(zhì)量監(jiān)管，強化對獲證企業(yè)證后監(jiān)督檢查、生產(chǎn)條件核查和無證生產(chǎn)行為清查等。創(chuàng)新監(jiān)管機制，完善監(jiān)管手段，探索實施工業(yè)產(chǎn)品許可證獲證企業(yè)分類分級監(jiān)管，提升了監(jiān)管工作效率。大力實施產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查制度，加大對可能危及人體健康和人身財產(chǎn)安全的產(chǎn)品、影響國計民生的重要工業(yè)產(chǎn)品以及消費者和有關(guān)組織反映有質(zhì)量問題產(chǎn)品的監(jiān)督抽查力度，建立了國家、省級、市（區(qū)）級“分等級、多層次”的監(jiān)督抽查體系。

   三是建立了以不合格后處理為核心的執(zhí)法工作機制。發(fā)揮質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)行政、技術(shù)和資源優(yōu)勢，加大后處理工作力度，深入實施質(zhì)量分析、質(zhì)量提升、區(qū)域重點整治等，提高了后處理工作效率。探索建立大質(zhì)量工作機制，加強部門聯(lián)合和資源整合，形成了質(zhì)量工作社會合力。全面推進“質(zhì)檢利劍”行動，大力實施缺陷產(chǎn)品召回制度，加大行政執(zhí)法處罰力度，有效地解決了一些影響產(chǎn)品質(zhì)量安全的突出問題。

    存在問題

   雖經(jīng)多年努力，我國產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管體系初步建立，在保安全、提質(zhì)量、促發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。但在新的歷史條件下，監(jiān)管體系還存在一定問題，體系運行面臨諸多挑戰(zhàn)。

   （一）監(jiān)管的定位問題。定位是指確定某一事物在環(huán)境中的位置。定位決定地位，關(guān)系著事物發(fā)展的方向。正確的定位取決于事物的本質(zhì)、能力等要素。錯誤的定位則好比是讓文官沖鋒陷陣、武將草擬文書，其結(jié)果必然是本末倒置、難有所成。就質(zhì)量安全監(jiān)管而言，傳統(tǒng)的監(jiān)管體系中一些監(jiān)管措施和方法（如企業(yè)監(jiān)督檢查、產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查等）被定位為發(fā)現(xiàn)問題，期望通過監(jiān)管人員或技術(shù)人員的檢查（抽查），以發(fā)現(xiàn)企業(yè)存在的違法行為或產(chǎn)品存在的質(zhì)量問題。這一定位，使“統(tǒng)管細查、一包到底”的監(jiān)管理念應(yīng)運而生，“大海撈針、人海戰(zhàn)術(shù)”的正向查找機制自然形成。而新形勢下，此種定位正面臨巨大的現(xiàn)實障礙：一是資源不足。我國作為制造業(yè)大國，生產(chǎn)企業(yè)數(shù)量龐大，產(chǎn)品種類繁多，具有典型的“點多、線長、量大、面廣”的特點。與此同時，質(zhì)監(jiān)部門承擔著涉及社會經(jīng)濟發(fā)展和民生安全保障的諸多職能，監(jiān)管人員的數(shù)量增長相對緩慢。兩相對照，監(jiān)管力量與監(jiān)管對象“人機不匹配”的矛盾日益突出。二是能力有限。伴隨著生產(chǎn)力水平提升和科技進步創(chuàng)新，產(chǎn)品技術(shù)含量更高、標準型號更復(fù)雜，僅靠監(jiān)管人員或技術(shù)人員的有限專業(yè)知識，要在短時間內(nèi)發(fā)現(xiàn)問題，難度更高、責任更大。三是費效比低。以監(jiān)督抽查為例，多數(shù)省份每年投入的監(jiān)督抽查經(jīng)費數(shù)以千萬計，監(jiān)督抽查合格率則通常達到90%左右。換言之，每年以數(shù)千萬元的經(jīng)費投入，產(chǎn)出不足10%的效果，其費效比（投入與產(chǎn)出的比率）不可謂之高。

   （二）監(jiān)管的體系問題。體系是指相互關(guān)聯(lián)或相互作用的一組要素構(gòu)成的有特定功能的有機整體。體系決定著事物發(fā)展的實際效果。健全的體系應(yīng)當是各組成要素聯(lián)通有序、運行順暢、具有合力。這就好比一部制造精良的汽車，其高效運轉(zhuǎn)既依賴于點火、潤滑、冷卻等獨立系統(tǒng)的平穩(wěn)運行，又需要起動（傳動）系統(tǒng)的有效連接。目前，傳統(tǒng)的監(jiān)管體系在工作實踐中主要面臨兩個問題：一是整體效率不高。多年的探索和創(chuàng)新，我國市場準入、監(jiān)督抽查、缺陷召回等監(jiān)管系統(tǒng)在制度設(shè)計、程序管理、實踐操作等方面有了長足進步，形成了比較完備的獨立運作模式。然而，由于缺乏有效的聯(lián)通，各監(jiān)管系統(tǒng)相對分散，基本處于獨立實施、各自為政狀態(tài)，難以形成整體合力，難以發(fā)揮系統(tǒng)性作用。二是系統(tǒng)發(fā)展受限。監(jiān)管體系的不完整，反過來會影響各個監(jiān)管系統(tǒng)的運行。比如，受連接不暢的影響，各系統(tǒng)獨立運行、互不聯(lián)通，容易產(chǎn)生“空轉(zhuǎn)”，加大“損耗”，即便投入大量的人力、物力和財力，規(guī)?；?yīng)仍難以顯現(xiàn)。又如，受體系不完備的影響，新的監(jiān)管方法和措施將難以準確定位，容易導(dǎo)致監(jiān)管措施不斷累積，整個體系趨向龐大、復(fù)雜甚至混亂。

   （三）監(jiān)管的戰(zhàn)略問題。戰(zhàn)略是指關(guān)系全局的重大決定、謀劃、方案和對策。戰(zhàn)略的特征在于其具有全局性、長遠性和宏觀性。從目前傳統(tǒng)的監(jiān)管體系來看，監(jiān)管手段偏重微觀層面、監(jiān)管資源囿于系統(tǒng)內(nèi)部，這與當前的經(jīng)濟社會發(fā)展需要還有差距：一是宏觀管理成趨勢。市場經(jīng)濟條件下，政府機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變不斷加快，要求政府的主要職能更加側(cè)重于經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)。傳統(tǒng)的監(jiān)管方式，往往直接介入企業(yè)微觀管理，一定程度上造成宏觀管理和服務(wù)職能不足，削弱了質(zhì)量綜合監(jiān)管效能的發(fā)揮。二是社會共治成主流。新時期，黨中央和國務(wù)院對質(zhì)量工作作出了重要部署，提出要大力推進改革創(chuàng)新，構(gòu)建“放、管、治”三位一體的質(zhì)量提升格局。因此，完善監(jiān)管體系、推進綜合治理、形成社會合力，發(fā)揮好三個作用（即市場配置資源的決定性作用、政府監(jiān)管的有效作用、社會共治的積極作用），應(yīng)是當前質(zhì)量安全監(jiān)管的一項重大戰(zhàn)略。

    發(fā)展對策

   問題導(dǎo)向，是指以發(fā)現(xiàn)問題、分析問題、解決問題為方向的一種思想方法和工作方式。問題是時代的聲音，問題是事物的矛盾，問題無處不在、無時不有。伴隨著人類實踐和社會發(fā)展，矛盾運動永無止境，人類認識世界、改造世界的過程，本質(zhì)上是一個不斷發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的過程。因此，樹立問題意識、堅持問題導(dǎo)向，做到善于發(fā)現(xiàn)問題、勇于直面問題、智于分析問題、長于解決問題，應(yīng)成為新時期產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管體系建設(shè)的基本方略。（監(jiān)管體系要素組成見下圖）

   （一）明確監(jiān)管戰(zhàn)略定位。新形勢下，產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管應(yīng)圍繞“保安全、提質(zhì)量、促發(fā)展”這一總目標，創(chuàng)新監(jiān)管理念、完善監(jiān)管體系、推進綜合治理，努力構(gòu)建起“企業(yè)自主、市場調(diào)節(jié)、行業(yè)自律、政府監(jiān)管、社會參與”的質(zhì)量社會共治格局。

   一是監(jiān)管戰(zhàn)略應(yīng)注重宏觀微觀結(jié)合，突出宏觀管理。堅持“企業(yè)主體”原則，在依法開展企業(yè)和產(chǎn)品微觀管理的同時，將發(fā)揮企業(yè)質(zhì)量責任主體作用和市場配置資源的決定性作用放在突出位置，注重宏觀調(diào)控、政策引導(dǎo)和源頭管理，按照“管企業(yè)、企業(yè)管”、“抓法人、法人抓”的方針，綜合運用經(jīng)濟、法律、行政等手段，幫助和促進企業(yè)提升質(zhì)量管理水平和能力。

   二是監(jiān)管體系應(yīng)注重資源內(nèi)外整合，突出社會共治。堅持“共同參與”的原則，在發(fā)揮質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)自身行政與技術(shù)資源優(yōu)勢積極開展質(zhì)量安全監(jiān)管的同時，依托大質(zhì)量工作機制，大力推進綜合治理，廣泛動員全社會參與質(zhì)量監(jiān)督，建立“資源共通、風(fēng)險共擔、成果共享”的質(zhì)量社會共治格局。

   三是監(jiān)管方式應(yīng)注重正向反向融合，突出反向機制。堅持“問題導(dǎo)向”的原則，在認真履責、主動開展必要的檢查、抽查等質(zhì)量安全正向監(jiān)管的同時，將建立“反向倒查機制”作為工作重點，通過健全質(zhì)量問題采集、分析、調(diào)查、處置機制，做到“問計于民、施策為民”，真正實現(xiàn)監(jiān)管工作滿足人民群眾期盼和社會經(jīng)濟發(fā)展需要。

   （二）建立完整監(jiān)管體系。根據(jù)“事前、事中、事后”三個階段，加快質(zhì)量信息監(jiān)測、質(zhì)量問題核查、質(zhì)量問題處置三大系統(tǒng)建設(shè)。加強信息化手段的應(yīng)用，使質(zhì)量信息成為聯(lián)通各系統(tǒng)的橋梁和紐帶，實現(xiàn)各系統(tǒng)既相對獨立，又彼此關(guān)聯(lián)，真正形成“資源共享、相互支撐”的閉環(huán)監(jiān)管體系。

   一是建立事前質(zhì)量安全信息監(jiān)測體系。該體系的作用在于整合社會資源，廣泛并快速發(fā)現(xiàn)質(zhì)量問題。其主要包括市場準入機制、產(chǎn)品傷害和缺陷信息監(jiān)測系統(tǒng)、12365質(zhì)量申訴舉報系統(tǒng)等。通過嚴格實施市場準入制度，發(fā)揮前置審批的把關(guān)作用，實現(xiàn)對不符合法律規(guī)定和標準條件等質(zhì)量問題的高效篩選。通過開展產(chǎn)品傷害和缺陷信息監(jiān)測，在社區(qū)、醫(yī)院、學(xué)校等場所設(shè)立監(jiān)測點，拓寬信息采集范圍，提高信息化水平，實現(xiàn)對產(chǎn)品缺陷和質(zhì)量問題信息的快速收集、分析和研判。通過建立健全消費者申訴舉報機制，完善質(zhì)量投訴舉報熱線功能，暢通質(zhì)量問題反映渠道，提高全社會反映質(zhì)量問題的效率。

   二是建立事中質(zhì)量安全問題核查體系。該體系的作用在于提高監(jiān)管效率，按照事前監(jiān)測體系傳遞的質(zhì)量問題信息，有針對性地開展問題調(diào)查、核實與評估。其主要包括產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險監(jiān)測、企業(yè)監(jiān)督檢查、產(chǎn)品監(jiān)督抽查等。通過開展質(zhì)量安全風(fēng)險監(jiān)測，以技術(shù)手段驗證產(chǎn)品質(zhì)量問題，預(yù)判可能存在的風(fēng)險，提高質(zhì)量風(fēng)險預(yù)警能力。通過開展企業(yè)監(jiān)督檢查，以行政手段“點對點”核實企業(yè)質(zhì)量行為，查找問題形成原因，獲取相關(guān)證據(jù)資料。通過開展產(chǎn)品監(jiān)督抽查，實現(xiàn)定向抽檢，提高監(jiān)督抽查的精度和問題判定的準度，提升資源利用效率和費效比。

   三是建立事后質(zhì)量安全問題處置體系。該體系的作用在于提高問題處理效率，通過承接事中核查體系傳遞的質(zhì)量印證信息，依法對質(zhì)量問題進行分類處理。其主要包括質(zhì)量分析改進、質(zhì)量專項整治、缺陷產(chǎn)品召回、行政執(zhí)法處罰等。對一般性質(zhì)量問題，聯(lián)合行業(yè)、企業(yè)、技術(shù)機構(gòu)等開展質(zhì)量分析會，共同研究提出改進措施，促進企業(yè)質(zhì)量管理水平提升。對區(qū)域性質(zhì)量問題，組織開展質(zhì)量專項整治，推動地方政府綜合施策，促進區(qū)域質(zhì)量水平提升。對系統(tǒng)性和安全性質(zhì)量問題，加大召回制度實施力度，推動企業(yè)主動履行質(zhì)量主體責任。對嚴重質(zhì)量問題，加大執(zhí)法查處力度，嚴厲打擊消費品質(zhì)量違法行為，確保市場經(jīng)營環(huán)境健康有序。

   （三）保障監(jiān)管體系運行。立足“搭建平臺、打牢基礎(chǔ)”，加快大質(zhì)量數(shù)據(jù)、質(zhì)量追溯、質(zhì)量后處理等三大平臺建設(shè)，為確保整個監(jiān)管體系的科學(xué)有序運行，奠定基礎(chǔ)、創(chuàng)造條件。

   一是打牢物質(zhì)基礎(chǔ)。針對事前監(jiān)管，搭建大質(zhì)量數(shù)據(jù)平臺，將各種監(jiān)管渠道采集的質(zhì)量數(shù)據(jù)（質(zhì)量問題信息）統(tǒng)一收集、匯總和分析。針對事中監(jiān)管，搭建質(zhì)量追溯平臺，建立涵蓋產(chǎn)品生產(chǎn)、檢驗、儲運、銷售、消費、監(jiān)管等各環(huán)節(jié)的信息記錄、存儲、跟蹤系統(tǒng)，實現(xiàn)對產(chǎn)品“來源可追溯、生產(chǎn)可記錄、去向可查證、責任可追究”。針對事后監(jiān)管，搭建后處理工作平臺，通過對質(zhì)量問題的查證和分類，實現(xiàn)依法歸類、合理處置。

   二是打牢制度基礎(chǔ)。加快法律制度建設(shè)，推進《產(chǎn)品質(zhì)量責任法》、《消費品安全法》等立法進程，研究制定相關(guān)配套制度，逐步形成相對健全的產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管法律體系。加快技術(shù)標準研制，按照系統(tǒng)化發(fā)展理念，探索構(gòu)建適應(yīng)產(chǎn)品質(zhì)量發(fā)展的多層次標準結(jié)構(gòu)和體系。加快質(zhì)量扶持政策制定，發(fā)揮政策對質(zhì)量發(fā)展的規(guī)范和引領(lǐng)作用，調(diào)動企業(yè)落實質(zhì)量主體責任的積極性和主動性。加快質(zhì)量舉報和獎勵機制建設(shè)，激勵社會組織、新聞媒體、社會民眾共同參與監(jiān)督，形成質(zhì)量社會共治合力。

   三是打牢技術(shù)基礎(chǔ)。瞄準質(zhì)量信息是各類監(jiān)管系統(tǒng)和措施的橋梁和紐帶的特點，大力推進質(zhì)量信息化項目建設(shè)，發(fā)揮信息技術(shù)的關(guān)鍵性作用，充分運用互聯(lián)網(wǎng)、云技術(shù)等科技信息手段，加快建立基于網(wǎng)絡(luò)的實時、在線、對接信息平臺，為監(jiān)管工作提供有效技術(shù)支撐,為整合資源、形成合力，編制一張“銜接有序、對接順暢、支撐有力”的產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)創(chuàng)造條件。

    （作者單位：上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局）

    《中國質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督》2015年5月刊