■文/黃培東

   本文介紹了我國消費品產業(yè)發(fā)展現狀，分析了當前消費品質量監(jiān)管模式的特點和面臨的形勢，提出了新的歷史條件下我國消費品質量安全監(jiān)管模式的選擇和發(fā)展路徑。

   監(jiān)管離不開模式的選擇。合適的質量安全監(jiān)管模式和發(fā)展路徑，決定著質量監(jiān)管工作的成效，決定著質量水平提升的好壞。作為與人民群眾日常生活息息相關的重要產品，消費品的質量安全關系到消費者的切身利益，關系到民生安全、社會穩(wěn)定和經濟可持續(xù)發(fā)展，必須予以高度重視。當前，選擇何種消費品質量安全監(jiān)管模式，如何建立完整、統(tǒng)一、高效的消費品質量安全監(jiān)管體系，有著現實的必要性和緊迫性。

    一、消費品質量安全監(jiān)管的特點

   消費品質量安全，是整個產品質量安全的重要組成部分，是促進質量總體水平提升的重要環(huán)節(jié)，其監(jiān)管成效對質量工作的全局影響深刻、意義深遠。近年來，國家質檢總局高度重視，將加強消費品質量安全監(jiān)管納入工作重點，在遵循質量發(fā)展的基本規(guī)律、有效地借鑒國內外成功經驗的基礎上，逐步探索形成了具有自身特色的監(jiān)管模式。

   一是建立起以市場準入為抓手的事前監(jiān)管格局。將關系人民健康、國計民生的家用電器、照明光源等一批重要消費品，納入工業(yè)產品許可證、強制性產品認證等市場準入制度的調整范圍。通過嚴格市場準入和退出機制，發(fā)揮行政許可的審批把關作用，促進了企業(yè)質量組織、管理制度、生產設備等內部因素的完善，提高了企業(yè)產品質量保障能力。

   二是建立起以監(jiān)督檢查（抽查）為核心的事中監(jiān)管格局。以促進產品質量水平提升為重點，加強對各類獲證企業(yè)證后監(jiān)管，開展企業(yè)生產條件檢查和無證生產清查。加大對產品質量的監(jiān)督抽查力度，建立了國家、省級、市（區(qū)）級分等級、多層次的監(jiān)督抽查工作體系。探索實施了工業(yè)產品生產企業(yè)分類分級監(jiān)管，豐富了監(jiān)管手段，提高了監(jiān)管效率。

   三是建立起以不合格后處理為重點的事后監(jiān)管格局。發(fā)揮質監(jiān)系統(tǒng)行政、技術和資源優(yōu)勢，加大后處理工作力度，深入實施質量分析、質量提升、區(qū)域重點整治等，提高了后處理工作效率。大力實施缺陷產品召回制度，加大行政執(zhí)法處罰力度，全面推進“質檢利劍”行動，探索開展產品質量安全風險監(jiān)控，有效解決了一些影響消費品質量安全的突出問題。

    二、消費品質量安全的監(jiān)管條件分析

   要確立新形勢下我國消費品質量安全監(jiān)管的總體思路和發(fā)展方向，科學提出監(jiān)管的具體措施和方法，既需要對消費品產業(yè)發(fā)展和監(jiān)管現狀進行分析，也需要對現有的條件和面臨的問題有清醒認識。綜合來看，當前我國消費品質量安全監(jiān)管面臨以下機遇和挑戰(zhàn)。

    （一）從有利條件看，監(jiān)管基礎已經具備。

   一是有廣泛的社會基礎。隨著我國消費品產業(yè)的不斷發(fā)展，消費品質量安全問題已引起政府、企業(yè)、消費者在內的全社會普遍關注。黨的十八大明確指出，要“把推動發(fā)展的立足點轉到提高質量和效益上來”。李克強總理在中國質量（北京）大會上強調，要“堅持走質量強國、效益興邦之路，打造中國經濟升級版”。國家質檢總局將消費品質量安全監(jiān)管納入重要議事日程，通過召開專題部署會，制定出臺《指導意見》等，全面部署推進消費品專項質量監(jiān)管工作。

   二是有良好的質量基礎。伴隨著改革開放步伐的加快，我國生產力水平明顯提升，產品結構發(fā)生顯著變化。特別是質量事業(yè)的發(fā)展和質量管理理論的普及、推廣、應用，廣大消費品生產經營企業(yè)的質量管理體系逐步健全，企業(yè)質量管理水平和能力有了長足進步，質量責任主體意識進一步增強。標準化改革和法治化進程不斷加快，涵蓋各類消費品的國家強制性技術標準體系進一步完善，為深化消費品質量安全監(jiān)管創(chuàng)造了有利條件。

   三是有扎實的工作基礎。如前所述，在消費品質量安全監(jiān)管領域，質監(jiān)部門依托自身行政和技術資源優(yōu)勢，逐步建立起“事前審批、事中監(jiān)管、事后處理”的質量安全監(jiān)管工作格局。在此基礎上，監(jiān)管工作體制、機制的探索與創(chuàng)新，質量安全風險監(jiān)測、企業(yè)分類分級管理、質量信用體系建設等一系列新舉措的實踐和經驗，為消費品質量安全監(jiān)管模式和體系的構建奠定了堅實基礎。

    （二）從不利條件看，監(jiān)管面臨巨大挑戰(zhàn)。

   一是監(jiān)管理念需要調整。傳統(tǒng)的質量監(jiān)管模式脫胎于高度集中的計劃經濟體制，注重以行政命令的方式推動質量工作開展。監(jiān)管過程中，突出表現為以產品為關注重點，側重于生產過程的統(tǒng)管細查和一包到底，直接接入企業(yè)的微觀管理。而市場經濟條件下，市場在資源配置中將發(fā)揮決定性作用。政府機構改革和職能轉變，也要求政府的主要職責更加側重于經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務，要求政府的監(jiān)管方式更加側重于政策引導、宏觀管理和間接調控。在此背景下，消費品質量安全監(jiān)管必須跳出傳統(tǒng)的思維定式，以全新的視角審視監(jiān)管對象、考量監(jiān)管方法，明晰監(jiān)管的對象、目標和方式，由此確立適應形勢發(fā)展需要的監(jiān)管模式和體系。

   二是監(jiān)管方式需要完善。傳統(tǒng)的質量監(jiān)管模式在具體方法的運用上偏重于“正向查找”，側重通過監(jiān)管部門主動實施的企業(yè)監(jiān)督檢查、產品監(jiān)督抽查等，力求發(fā)現問題和解決問題。而面對消費品，這一監(jiān)管方式將遇到重重障礙：一方面，我國消費品種類繁多，數量龐大，具有典型的“點多、量大、面廣”的特點。繼續(xù)沿用傳統(tǒng)的“點對點”質量監(jiān)管方式將給監(jiān)管部門帶來巨大的責任壓力；另一方面，質監(jiān)部門作為產品質量主管部門，承擔著社會經濟發(fā)展和民生安全保障的諸多職能，而監(jiān)管人員數量增長緩慢、“人機不匹配”矛盾日益凸顯，將給監(jiān)管部門全面履行監(jiān)管職責帶來阻礙。在此形勢下，如果不創(chuàng)新質量監(jiān)管方式，不實施質量綜合治理，不發(fā)揮社會共治合力，消費品質量安全監(jiān)管的戰(zhàn)線必將被拉長，監(jiān)管力量的投入與產出比將難以有根本性的提高。

   三是監(jiān)管體系需要健全。我國質量安全監(jiān)管體系雖歷經多年的探索，初步形成了“事前、事中、事后”的監(jiān)管格局，建立起監(jiān)督抽查、行政執(zhí)法等相對完備的獨立監(jiān)管系統(tǒng)，但由于缺乏有效的信息聯通和共享，質量監(jiān)管系統(tǒng)客觀上存在獨立實施、自成體系的問題，難以形成整體合力，難以發(fā)揮系統(tǒng)性作用。因此，要建立消費品質量安全監(jiān)管的長效機制，必須對整個監(jiān)管體系進行優(yōu)化和再造，將各階段監(jiān)管方法和手段予以有效串聯和貫通，從而形成“層次分明、連接有序、運行順暢”的質量安全監(jiān)管網絡。

    三、模式選擇與體系構建

   2014年6月，國家質檢總局制定出臺了《關于加強消費品質量安全監(jiān)管工作的指導意見》，提出了下一階段我國消費品質量安全監(jiān)管的指導思想、基本原則、工作目標和主要措施。《指導意見》的出臺與實施，標志著我國消費品質量安全監(jiān)管工作進入了一個嶄新階段。當前，加強消費品質量安全監(jiān)管是維護消費者合法權益、切實保障民生的客觀需要，是拉動消費、促進經濟社會發(fā)展的重要內容，是質監(jiān)部門履職盡責、體現價值的重要方式。各級質監(jiān)部門必須高度重視，運用系統(tǒng)思維，樹立整體觀念，積極探索和構建符合時代發(fā)展需要、與政府職能轉變相銜接的消費品質量安全監(jiān)管體系。

   （一）創(chuàng)新理念，明確監(jiān)管工作目標和方向。新形勢下，消費品質量安全監(jiān)管應圍繞“保安全、促發(fā)展”這一總要求，將發(fā)揮企業(yè)質量責任主體作用放在首要位置，從宏觀調控和源頭管理入手，堅持“管企業(yè)、企業(yè)管”、“抓法人、法人抓”的原則，通過綜合運用經濟、法律、行政等手段，促進企業(yè)練好內功、提升能力、提高水平。

   一是監(jiān)管的目標應定位于質量安全。堅持“安全是底線”的原則，將保障消費品質量安全作為工作的出發(fā)點，將維護民眾消費安全和合法權益作為工作的落腳點。

   二是監(jiān)管的對象應定位于生產企業(yè)。堅持“企業(yè)是主體”的原則，對照工作職責要求，將消費品生產企業(yè)作為工作的重點，注重發(fā)揮企業(yè)的自主管理作用，推動企業(yè)建立“自主承諾、隱患自查、責任自負、接受監(jiān)督”的質量管理機制。

   三是監(jiān)管的模式應定位于問題導向。堅持“以人為本”的原則，通過建立健全質量問題采集、分析、調查、處置機制，做到“問計于民、施策為民”，真正實現監(jiān)管工作滿足人民群眾期盼和社會經濟發(fā)展需要。

   四是監(jiān)管的體系應定位于社會共治。堅持“共同參與”的原則，依托大質量工作機制，大力推進綜合治理，廣泛動員全社會參與質量監(jiān)督，建立“資源共通、風險共擔、成果共享”的消費品質量安全社會共治格局。

   （二）創(chuàng)新方式，建立問題導向監(jiān)管模式。圍繞“事前、事中、事后”三個階段，認真梳理各階段工作內容，在實施“正向查找”機制的同時，突出“反向倒查”機制，探索建立基于問題導向的消費品質量安全監(jiān)管新模式。

   一是事前監(jiān)管應注重信息采集。要以發(fā)現問題為重點，通過嚴格實施工業(yè)產品許可證、強制性產品認證等市場準入制度，發(fā)揮前置審批發(fā)現問題的作用，實現對不符合法律規(guī)定和標準條件企業(yè)的高效篩選。通過探索建立產品傷害和缺陷信息監(jiān)測系統(tǒng)，拓寬信息采集范圍，提高系統(tǒng)的信息化水平，實現對產品缺陷和質量問題信息的快速收集、分析和研判。通過建立健全消費者申訴舉報機制，完善質量投訴舉報熱線功能，暢通質量問題反映渠道，提高全社會反映質量問題的效率。

   二是事中監(jiān)管應注重追溯調查。要以核實問題為重點，通過將產品傷害和缺陷信息監(jiān)測分析結果分類流轉至風險監(jiān)測、企業(yè)監(jiān)管、監(jiān)督抽查等領域，為事中監(jiān)管工作開展提供指引，提高問題后續(xù)處置的針對性和有效性。通過開展產品質量安全風險監(jiān)測，發(fā)揮技術機構的專業(yè)優(yōu)勢，用技術手段驗證產品質量問題，預判產品可能存在的風險。通過開展獲證企業(yè)證后監(jiān)管，發(fā)揮行政部門資源優(yōu)勢，及時發(fā)現企業(yè)存在的質量管理漏洞或質量違法行為。通過科學制定產品質量監(jiān)督抽查制度，合理編制和優(yōu)化調整《重點消費品監(jiān)督抽查目錄》，實現定向開展產品質量監(jiān)督抽查，提高監(jiān)督抽查精度和問題判定準度，為后續(xù)問題的處置提供科學依據。通過建設消費品質量追溯系統(tǒng)，建立質量大數據平臺，為事中監(jiān)管方式的有效運行創(chuàng)造條件。

   三是事后監(jiān)管應注重依法處置。要以處理問題為重點，通過綜合運用質量法律法規(guī)和規(guī)章制度，將事中監(jiān)管調查印證的質量問題合理歸類、規(guī)范處置。對一般性質量問題，聯合行業(yè)、企業(yè)、技術機構等開展質量分析會，共同研究提出改進措施，促進企業(yè)質量管理水平提升。對區(qū)域性質量問題，組織開展質量專項區(qū)域整治，推動地方政府綜合施策，促進區(qū)域質量水平提升。對系統(tǒng)性和安全性質量問題，加大召回制度實施力度，推動企業(yè)主動履行質量主體責任。對嚴重質量問題，加大執(zhí)法查處力度，深入開展“質檢利劍”專項執(zhí)法行動，嚴厲打擊消費品質量違法行為，促進市場經營環(huán)境健康有序。

   （三）健全體系，形成監(jiān)管工作社會合力。要將質量信息作為橋梁和紐帶，串聯起“事前、事中、事后”三個階段，聯通好各類監(jiān)管手段和方法，通過整合資源、凝聚合力，織起一張“銜接有序、對接順暢、支撐有力”的消費品質量安全監(jiān)管工作體系和網絡。

   一是完善監(jiān)管工作基礎。加快法律制度建設，推動《消費品安全法》立法進程，研究制定相關配套制度，逐步形成相對健全的消費品質量安全監(jiān)管法律體系。加快技術標準研制，按照系統(tǒng)化發(fā)展理念，突出國家強制性標準的制定和完善，積極構建適應消費品產業(yè)發(fā)展的多層次標準結構，為消費品質量安全監(jiān)管提供強有力技術支撐。加快服務保障體系建設，建立公共檢驗檢測技術服務平臺，提高對中小微企業(yè)檢驗檢測認證服務能力。完善質量救濟制度，提高消費品質量仲裁檢驗和質量鑒定能力。推動三包制度落實，為質量糾紛處置、消費者權益保護提供支持。加快質量信用體系建設，用信用機制催生企業(yè)履行質量主體責任的內生動力。

   二是營造質量共治格局。加強質量政策引導，發(fā)揮政策對質量發(fā)展的規(guī)范和引領作用，調動消費品生產企業(yè)積極落實質量主體責任。加強政府質量工作考核，發(fā)揮地方各級政府對質量工作的領導和協(xié)調作用，為質量監(jiān)管提供有力組織保障。加強質量安全工作領導機構建設，發(fā)揮各政府部門的職能作用，形成齊抓共管合力。加強行業(yè)組織質量自律管理，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的特殊作用，促進行業(yè)規(guī)范運行。加強質量監(jiān)督舉報和獎勵機制建設，激勵社會組織、新聞媒體、社會民眾共同參與監(jiān)督，形成質量社會共治合力。

   （作者單位：上海市質量技術監(jiān)督局） 《中國質量技術監(jiān)督》2015年4月刊