■文/侯榮貴

　　在行政法領域，行政相對方違反行政管理秩序，承擔法律責任的主體歸納起來大體有公民、法人及其他組織三類。主體類別不同，其承擔法律責任程度及適用的法律也不盡相同。就《中國質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督》2014第7期刊登的《個人生產(chǎn)熱軋帶肋鋼筋怎么處理》一案，筆者認為，應依據(jù)有關行政法律規(guī)范規(guī)定和事實以及由此產(chǎn)生的行政法律關系，確定被處罰主體的歸屬及承擔責任的資格，準確適用法律依據(jù)，作出處罰決定。

　　行政法律關系是指國家特定行政機關在行政管理活動中所發(fā)生的由行政法規(guī)范調(diào)整的社會關系。行政法律關系包括行政法律關系主體、客體和內(nèi)容三要素。行政法律關系主體是指參加行政法律關系，享有權(quán)利、承擔義務的當事人，也稱行政法律關系當事人，一般由行政主體和行政相對方構(gòu)成。行政法律關系的客體是指行政法律關系中當事人權(quán)利、義務所指向的對象。包括：物、行為、精神財富。行政法律關系的內(nèi)容是指行政法律關系主體所享有的權(quán)利和承擔的義務。行政法律關系產(chǎn)生，行政法律關系的主體和客體以及內(nèi)容是先決條件，但相應的法律規(guī)范以及導致行政法律關系發(fā)生的法律事實也是不可或缺的。行政法律事實就是由行政法律規(guī)范所規(guī)定的能夠引起行政法律關系發(fā)生、變更或消滅的客觀現(xiàn)象或事實，簡稱法律事實。沒有法律事實存在，即使有行政法律規(guī)范，也不可能形成行政法律關系?！吨腥A人民共和國工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理條例》第五條：“任何企業(yè)未取得生產(chǎn)許可證不得生產(chǎn)列入目錄的產(chǎn)品。任何單位和個人不得銷售或者在經(jīng)營活動中使用未取得生產(chǎn)許可證的列入目錄的產(chǎn)品?！痹谶@個法律規(guī)范條文中，預設出產(chǎn)生各自行政法律關系主體要求，即在生產(chǎn)領域，行政相對方必須是企業(yè)。企業(yè)一般是指以盈利為目的，利用各種生產(chǎn)要素，向市場提供商品或服務，進行獨立核算的具有法人資格的社會經(jīng)濟組織。而在銷售或者經(jīng)營活動中，行政相對方可以是任何單位和個人，主體涵蓋了公民、法人及其他組織。對行政相對方主體身份的限定，表明在一個行政法律關系中，主體要適格，適格即在法律關系中，參加人的身份、資格、行為能力等要合乎法律規(guī)定的要件或成立條件。在《個人生產(chǎn)熱軋帶肋鋼筋怎么處理》案中，作為個人張某的無證生產(chǎn)行為，顯然不能適用《中華人民共和國工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理條例》相關規(guī)定進行處理，因其不適格。

　　行政處罰的基本原則之一是法無規(guī)定不施罰?！秱€人生產(chǎn)熱軋帶肋鋼筋怎么處理》案中，張某的行為是否無法律規(guī)范進行調(diào)整？顯然不是，違法必究是社會主義法制原則。《無照經(jīng)營查處取締辦法》第二條：“任何單位和個人不得違反法律、法規(guī)的規(guī)定，從事無照經(jīng)營”。無照經(jīng)營是指未按照法律和法規(guī)規(guī)定取得許可審批部門頒發(fā)的許可證以及未向工商行政管理部門申請工商登記，領取營業(yè)執(zhí)照，擅自從事經(jīng)營活動的行為。對于張某未經(jīng)許可擅自生產(chǎn)熱軋帶肋鋼筋的行為，質(zhì)監(jiān)部門應依據(jù)《無照經(jīng)營查處取締辦法》的規(guī)定追究張某的行政責任。因《無照經(jīng)營查處取締辦法》第四條規(guī)定了五類無照經(jīng)營行為，第一種就是“應當取得而未依法取得許可證或者其他批準文件和營業(yè)執(zhí)照，擅自從事經(jīng)營活動的無照經(jīng)營行為”，此案中張某的行為就屬于“應當取得而未依法取得許可證擅自從事經(jīng)營活動的無照經(jīng)營行為”。同時該辦法還規(guī)定，對這一類無照經(jīng)營行為除工商部門有權(quán)查處外，“質(zhì)檢等許可審批部門亦應當依照法律、法規(guī)賦予的職責予以查處”。質(zhì)檢部門先期進行查處，可不移交，否則，是對職權(quán)的讓渡。對張某適用《無照經(jīng)營查處取締辦法》第十四條的規(guī)定進行處罰。

　　《國務院關于加強食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》是于2007年在國內(nèi)外對我國的產(chǎn)品安全問題反應強烈的特殊背景下出臺的，其立法宗旨是加強食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理，明確生產(chǎn)經(jīng)營者的產(chǎn)品安全責任等?！短貏e規(guī)定》的公布實施表明了我國對加強食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理、保障人體健康和生命安全的決心和態(tài)度，其具有鮮明的針對性、可操作性?！短貏e規(guī)定》所稱產(chǎn)品除食品外，還包括食用農(nóng)產(chǎn)品、藥品等與人體健康和生命安全有關的產(chǎn)品。當然，生產(chǎn)許可證管理的產(chǎn)品名列其中。生產(chǎn)許可證制度是國家對于具備某種產(chǎn)品的生產(chǎn)條件并能保產(chǎn)品質(zhì)量的企業(yè)，依法授予許可生產(chǎn)該項產(chǎn)品的憑證的法律制度。我國實行該制度的產(chǎn)品主要是重要的工業(yè)產(chǎn)品，特別是可能危及人體健康和人身、財產(chǎn)安全和公共利益的產(chǎn)品。生產(chǎn)許可證制度是為了保證產(chǎn)品質(zhì)量，維護國家、用戶和消費者利益的強制性措施?！短貏e規(guī)定》中行政法律相對方主體是經(jīng)營者，《中華人民共和國反壟斷法》第十二條給經(jīng)營者下的定義是從事商品生產(chǎn)、經(jīng)營或者提供服務的自然人、法人和其他組織。自然人基于出生而為民事權(quán)利和義務主體的人也即個人，與法人相對?！吨腥A人民共和國立法法》第八十三條：“同一機關制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定；新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定。”可見，特別規(guī)定的法律效力低于法律，高于一般性行政法規(guī)。

　　鑒于上述，《個人生產(chǎn)熱軋帶肋鋼筋怎么處理》案中對張某應適用《特別規(guī)定》處理較妥。

　?。ㄗ髡邌挝唬汉邶埥≌貣|市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局）

　　《中國質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督》2014年9月刊