■文/王小鵬 張 侃

　　邀請法制辦全程旁站式監(jiān)督是江蘇省海門市質監(jiān)局法制工作的一項創(chuàng)新舉措，旨在通過旁站式執(zhí)法監(jiān)督，讓地方政府及其他行政機關進一步了解質監(jiān)部門的職能及辦案程序，加深對質監(jiān)工作的認識。同時，也是讓質監(jiān)執(zhí)法過程更好地接受法制辦和社會的監(jiān)督，保證處罰決定的合法、合理和公平、公正，進一步提升質監(jiān)公正執(zhí)法的形象。

　　旁站式執(zhí)法的產(chǎn)生背景

　　經(jīng)長期執(zhí)法實踐，質監(jiān)執(zhí)法工作存在一些不足：一是質監(jiān)部門較其他執(zhí)法部門成立晚，所涉法律法規(guī)較新，社會認識度相對較低，而質監(jiān)工作涉及領域多、范圍廣，故執(zhí)法過程中行政相對人易產(chǎn)生不理解、不配合，造成與執(zhí)法人員的矛盾，且案件查處會給行政相對人帶來經(jīng)濟損失，易引起行政相對人抵觸情緒，導致部分案件查處受阻，執(zhí)法工作陷入困境，不利于維護正常市場質量秩序。二是對執(zhí)法人員辦案的監(jiān)督，只能通過法制審核實現(xiàn)，辦案人員在現(xiàn)場檢查、案件調查中可能存在執(zhí)法用語、執(zhí)法行為不文明等問題，在卷宗文書中難以體現(xiàn)和及時監(jiān)督，影響執(zhí)法人員的執(zhí)法水平提升。

　　基于上述背景，如何促使質監(jiān)執(zhí)法工作有效開展？地方政府法制部門對轄區(qū)行政處罰案件定期進行監(jiān)督審查給質監(jiān)部門啟示：與其在門內(nèi)產(chǎn)生誤解，不如打開門展示，與其案件結案以后被抽審，不如全程或者部分環(huán)節(jié)提前擺出來。旁站式執(zhí)法，就是質監(jiān)部門通過邀請人大代表、政協(xié)委員、行業(yè)代表、地方政府法制辦公室工作人員等參與到質監(jiān)執(zhí)法過程中，透明執(zhí)法，旁站式監(jiān)督。

　　質監(jiān)部門旁站式執(zhí)法工作模式：1．首先確定需要啟動旁站式執(zhí)法程序的案件；2．根據(jù)案件確定邀請的旁站式監(jiān)督組人員；3．旁站式執(zhí)法監(jiān)督組成員參與執(zhí)法監(jiān)督；4．監(jiān)督組成員對執(zhí)法人員的辦案過程提出意見和建議；5．組織稽查執(zhí)法人員就監(jiān)督組成員的意見和建議進行分析研究，形成改進意見。

　　旁站式執(zhí)法典型案例

　　2013年上半年，H市質監(jiān)局查辦某公司使用未經(jīng)監(jiān)檢的特種設備一案，該公司對質監(jiān)部門的調查工作不理解，有抵觸情緒?？紤]到該企業(yè)為H市知名企業(yè)，有一定的影響力，為了避免該企業(yè)因不配合造成辦案受阻，甚至因此產(chǎn)生復議訴訟，同時希望借此契機，更大范圍地宣傳特種設備安全，H市質監(jiān)局啟動旁站式執(zhí)法，邀請了H市政府法制辦、人大代表等，旁站監(jiān)督質監(jiān)執(zhí)法過程。從現(xiàn)場檢查到案件調查，整個執(zhí)法過程全程透明，法制辦見證辦案事實清楚、程序合法，人大代表了解質監(jiān)辦案過程，展示了質監(jiān)形象。同時，通過第三方觀摩監(jiān)督，當事企業(yè)也放松了不必要的戒備，認識到質監(jiān)執(zhí)法首先是為了企業(yè)及社會安全出發(fā)，從最初的抵觸慢慢變?yōu)橹С?，企業(yè)積極配合確保了執(zhí)法工作的流暢性。

　　本案中，可看出旁站式執(zhí)法對疑難案件的執(zhí)法有以下好處：

　　一是對當事企業(yè)而言，監(jiān)督質監(jiān)執(zhí)法的旁站監(jiān)督組的存在，可看作企業(yè)自身利益的保護者，通過監(jiān)督組來解釋檢查原因和執(zhí)法目的，更易接受，辦案過程透明，也讓當事企業(yè)容易解除戒備心，配合執(zhí)法。

　　二是疑難案件的復雜之處在于容易產(chǎn)生復議訴訟，而復議訴訟的難點又在于細節(jié)的剖析，違法行為“發(fā)生沒有？怎么發(fā)生？”而讓政府法制辦提前介入旁站式執(zhí)法過程，可以提前直觀地展現(xiàn)案情，一旦發(fā)生復議，更利于還原案情，維持決定。

　　三是稽查執(zhí)法人員的經(jīng)驗是質監(jiān)行政執(zhí)法的寶貴財富，但過分依賴經(jīng)驗會影響辦案質量的提高。通過旁站式執(zhí)法，執(zhí)法人員在監(jiān)督組的監(jiān)督下，勢必會在維護好質監(jiān)形象的意識下，想問題更深入，查問題更細致，法律法規(guī)運用更恰當，潛移默化中提升辦案水平。同時，也有效地減少了辦理關系案、人情案的可能性，保證處罰決定的合法合理、公平公正，使行政相對人心悅誠服，確保質監(jiān)執(zhí)法的有效進行，構建和諧的政企關系。

　　旁站式執(zhí)法的成效

　　通過旁站式執(zhí)法，質監(jiān)部門行政執(zhí)法工作實現(xiàn)了以下幾個方面的提升：

　　1．提高了執(zhí)法人員思想素質

　　執(zhí)法過程中，邀請市政府法制辦等機關部門以及人大代表觀摩并對整個執(zhí)法過程進行全程跟蹤監(jiān)督，可以讓執(zhí)法人員更清醒地認識到手中的權力是人民賦予的，受人民監(jiān)督，不能把行政相對人作為“特種人”視為低人一等，更不能視為“敵人”。從而正確分析相對人違法的動機，思想根源和心理動態(tài)，采取措施解除相對人思想疙瘩和心理上的矛盾。同時，旁站式執(zhí)法有效地監(jiān)督了執(zhí)法廉潔，讓執(zhí)法人員牢固樹立拒腐防變的思想防線，做到依法行政，堅決杜絕吃拿卡要，依法開展執(zhí)法檢查，秉公辦理各個行政案件，不辦人情案、關系案，要做到兩袖清風、一塵不染。

　　2．提高了執(zhí)法人員法律素質

　　開展旁站式執(zhí)法，是對執(zhí)法人員綜合素質的全面檢驗，可以使執(zhí)法人員進一步繃緊公開、公平、公正執(zhí)法這根弦。面對監(jiān)督，執(zhí)法人員勢必會學好法、用好法，而且不僅要學好法，更要學精法。熟練掌握與部門工作相關的各項法律法規(guī)和規(guī)章制度。開展各項執(zhí)法檢查工作時確保法字當頭，依法行政，依法辦案。既注重實體要注重程序，以事實為依據(jù)，以法律為準繩，做到定性準確處理適當。

　　3．提高了執(zhí)法人員辦案能力

　　旁站式執(zhí)法，通過全程監(jiān)督，觀摩人員及時與辦案人員溝通，從社會因素、法律因素、和諧因素等方面給予辦案人員意見和建議，使辦案人員在遵循法定程序的同時，提高辦案水平和辦案質量。調查清楚每個違法事實、證據(jù)，不辦錯案、冤案。正確分析相對人的違法事實以及危害，分析主客觀原因，調查了解相對人的實際情況。充分體現(xiàn)以人為本，盡力做到處罰適當，同時做好處理后的教育工作。在追究行政法律責任的同時又教育好相對人，掌握好相對人的動機和心態(tài)，讓相對人正確認識違法事實和造成的危害。做到讓相對人心服口服，取得執(zhí)法實效，另一方面盡可能減少行政復議案件和行政訴訟案件。從而提高辦案效率和辦案質量，健全制度建設，不斷提高辦案能力。

　　4．提升了質監(jiān)的社會認知度

　　通過邀請市政府各部門相關人員進行辦案全程觀摩，使市政府各機關部門了解質監(jiān)工作的性質、內(nèi)容、作用，并通過觀摩團的觀摩，加大對質監(jiān)工作的宣傳力度，讓社會認識，了解質監(jiān)。把各種規(guī)章制度、程序、規(guī)定公開化，增強透明度，自覺接受社會監(jiān)督，讓廣大人民群眾知道質監(jiān)部門的職能職責，認識到開展質監(jiān)工作的重要性和必要性。

　　5．構建與行政相對人的橋梁

　　通過旁站式執(zhí)法監(jiān)督，將辦案中的自由裁量權行使空間壓縮到最低限度，有效地減少了辦理關系案、人情案的可能性，從而保證處罰決定的合法、合理和公平、公正，使行政相對人，心悅誠服，從而主動服罰息訟，自覺接受質監(jiān)部門的監(jiān)管。使行政相對人充分理解執(zhí)法人員的執(zhí)法工作、配合執(zhí)法，避免了質監(jiān)執(zhí)法人員和行政相對人的矛盾，提升了辦案效率，有效地維護社會質量秩序。確保了質監(jiān)執(zhí)法的有效進行。

　　需進一步完善的幾個問題

　　通過一段時間的旁站式執(zhí)法實踐，取得了一定的成效，但旁站式執(zhí)法實施過程中可能存在以下幾點問題，需要在實踐中考慮：

　　一是監(jiān)督執(zhí)法的“反作用力”。監(jiān)督組的旁站式執(zhí)法，對執(zhí)法機關和行政相對人都能起到一定的積極作用，但全程的透明化易讓行政相對人產(chǎn)生一種“針對性”的誤解，反而會產(chǎn)生一種對抗性，不配合調查。

　　二是行業(yè)協(xié)會的“反抱團”。監(jiān)督組的人員選擇通常具有一定針對性，行業(yè)協(xié)會代表參與旁站式監(jiān)督有利于發(fā)現(xiàn)行業(yè)中存在的問題，便于行業(yè)質素的整體提升，但若某些行業(yè)發(fā)展不規(guī)范，發(fā)現(xiàn)個案問題，不積極尋求整改，反而相互“學習”，容易形成行業(yè)“潛規(guī)則”，破壞市場秩序。

　　三是案情線索的保密性。監(jiān)督組成員具有較高的個人素質和政治素質，但不能避免受邀參與人員與被檢查企業(yè)存在一定的聯(lián)系，可能出現(xiàn)因受邀監(jiān)督組成員泄漏案情線索或“人情”影響辦案的保密性隱患。

　　針對旁站式執(zhí)法工作開展過程中可能存在的上述問題及行政執(zhí)法工作的實際需要，旁站式執(zhí)法工作需在以下幾個方面加以完善：

　　一是豐富旁站式執(zhí)法監(jiān)督組成員的構成，在邀請人大代表、政協(xié)委員、法制辦、行業(yè)協(xié)會的基礎上增加行風監(jiān)督員，進一步增強對執(zhí)法用語、執(zhí)法程序等環(huán)節(jié)的監(jiān)督。

　　二是增強旁站式執(zhí)法環(huán)節(jié)的說理，在對執(zhí)法事由和法律法規(guī)進行詳細說理的基礎之上，增強對旁站式執(zhí)法目的和作用的說理，防止出現(xiàn)行政相對人的逆反心理。

　　三是根據(jù)案情需要，細化旁站式執(zhí)法的啟動時間，確保案件保密性的同時，防止監(jiān)督組成員過晚介入案件而造成對案件“失去興趣”。

　　四是加強對行業(yè)協(xié)會、群眾代表等非行政執(zhí)法群體的事先溝通，明確執(zhí)法目的，解釋違法行為的危害性和相關法律法規(guī)的適用，幫助監(jiān)督組成員更好更快地融入到監(jiān)督角色中，同時可以防止行政相對人對監(jiān)督組成員的“同化”。

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　　《中國質量技術監(jiān)督》2014年9月刊