■文/游理榮

　　近年來，隨著毒膠水、手機(jī)電池傷人、水龍頭重金屬超標(biāo)等事件的發(fā)生，人們對產(chǎn)品質(zhì)量安全的關(guān)注越來越高，如何轉(zhuǎn)變監(jiān)管角色，提高監(jiān)管的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警能力，成為擺在我們面前的一個(gè)難題。

　　針對這一難題，國家質(zhì)檢總局于2009年啟動(dòng)了產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測（以下簡稱風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測）工作。經(jīng)過幾年的發(fā)展，風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測工作在我國產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督體系的定位實(shí)現(xiàn)了由“監(jiān)督抽查的補(bǔ)充”到“重要組成部分”的轉(zhuǎn)變，全國風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測工作機(jī)制已初步建立，組織網(wǎng)絡(luò)體系已經(jīng)基本健全。廣東省廣州市于2012年5月正式成立了廣州市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局產(chǎn)品質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測和預(yù)警評估中心，掛靠在廣州市標(biāo)準(zhǔn)化研究院。2012年10月正式出臺了《廣州市生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測和預(yù)警工作管理辦法（試行）》和《廣州市生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測和預(yù)警工作實(shí)施方案》。同年10月還正式創(chuàng)辦了《產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測和預(yù)警信息簡報(bào)》。2013年6月正式下達(dá)了移動(dòng)電源、報(bào)紙、汽車內(nèi)飾用紡織品為第一批風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測項(xiàng)目，標(biāo)志著廣州市風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測工作正式進(jìn)入正軌。

　　本文對比了我國和國外風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測工作的差距，結(jié)合廣州市風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測工作開展的情況，淺談了當(dāng)前應(yīng)如何提高我國風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測工作的有效性。

　　風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測工作存在的不足

　　1．相關(guān)法律法規(guī)不健全。

　　國外先進(jìn)國家關(guān)于產(chǎn)品質(zhì)量安全有比較完整的法律體系，對產(chǎn)品質(zhì)量安全使用法律(令)法規(guī)進(jìn)行強(qiáng)制要求，對達(dá)不到要求的產(chǎn)品禁止流通并追究相應(yīng)責(zé)任人的法律責(zé)任。例如：美國的《消費(fèi)品安全改進(jìn)法》、歐盟的《通用產(chǎn)品安全指令》、加拿大的《加拿大消費(fèi)品安全法》等。相比國外，我國有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測法制體系的建設(shè)明顯滯后，在產(chǎn)品質(zhì)量安全方面的專項(xiàng)法律法規(guī)較缺乏，只在《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《計(jì)量法》、《標(biāo)準(zhǔn)化法》、《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例》、《認(rèn)證認(rèn)可條例》等法律法規(guī)有部分內(nèi)容。目前，國家質(zhì)檢總局出臺的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)信息管理工作的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于加強(qiáng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督風(fēng)險(xiǎn)信息管理工作實(shí)施方案（試行）》，以及即將出臺的《重點(diǎn)工業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測工作規(guī)范》等文件多為部門指導(dǎo)性文件，尚未上升到法律法規(guī)的范疇。

　　2．監(jiān)管主體能力缺失。

　　目前，我國產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管體制主要以分段監(jiān)管的模式為主，以主觀、靜止的方式劃分了產(chǎn)品生產(chǎn)、流通、使用等各環(huán)節(jié)，但事實(shí)上，從產(chǎn)品的生產(chǎn)到流通、消費(fèi)，各個(gè)環(huán)節(jié)并不是一個(gè)順序不可逆的關(guān)系，它是人類生產(chǎn)活動(dòng)的自然形態(tài)，各環(huán)節(jié)往往有交叉甚至反復(fù)。這種分段監(jiān)管體制勢必造成了各監(jiān)管部門職能的交叉和監(jiān)管縫隙的存在。具體到實(shí)踐中，產(chǎn)品安全監(jiān)管各環(huán)節(jié)之間的職責(zé)很難徹底劃分清楚，往往會(huì)造成部門利益沖突，互相推諉扯皮或爭權(quán)奪利，產(chǎn)品安全信息交流不暢等問題，導(dǎo)致監(jiān)管主體能力缺失。

　　風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測工作是一個(gè)系統(tǒng)工程，包括風(fēng)險(xiǎn)信息采集、風(fēng)險(xiǎn)評估、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、風(fēng)險(xiǎn)處置等多個(gè)環(huán)節(jié)，牽涉到工商、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、環(huán)保、海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫、公安等多個(gè)部門。以廣州市風(fēng)險(xiǎn)信息采集為例，風(fēng)險(xiǎn)信息的來源應(yīng)包括質(zhì)監(jiān)工商的監(jiān)管信息、衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的產(chǎn)品傷害信息、消費(fèi)者投訴舉報(bào)信息等，但目前信息采集來源主要還是整合質(zhì)監(jiān)內(nèi)部資源為主，如收集投訴舉報(bào)、執(zhí)法監(jiān)管、主動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測、實(shí)驗(yàn)室檢驗(yàn)檢測等信息。雖然計(jì)劃與消費(fèi)者協(xié)會(huì)、衛(wèi)生部門建立合作機(jī)制，但是這種機(jī)制推進(jìn)緩慢，仍處于探索階段。同樣，風(fēng)險(xiǎn)處置也非一個(gè)部門能夠解決，除了質(zhì)檢、工商部門之外，可能還涉及到公安、司法等部門。

　　3．相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)滯后和監(jiān)管錯(cuò)位。

　　開展風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測工作與我國產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)狀息息相關(guān)，兩者相輔相成，互為制約。當(dāng)前我國產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化工作面臨兩大難題，一是我國現(xiàn)行產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)的制修訂，特別是涉及產(chǎn)品質(zhì)量安全方面標(biāo)準(zhǔn)的制修訂明顯滯后我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，而安全類標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是政府應(yīng)該大力支持和加強(qiáng)監(jiān)管的。二是政府對產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)管存在錯(cuò)位現(xiàn)象。由于政府部門沒有充分放權(quán)，社會(huì)組織和民間團(tuán)體參與標(biāo)準(zhǔn)制修訂活動(dòng)的積極性不高，各類標(biāo)準(zhǔn)化委員會(huì)的作用未充分發(fā)揮。歸根結(jié)底，標(biāo)準(zhǔn)的話語權(quán)和主動(dòng)權(quán)應(yīng)該掌握在企業(yè)自己手里，但是當(dāng)前我國部分企業(yè)對標(biāo)準(zhǔn)工作缺乏應(yīng)有的熱情和主動(dòng)性。

　　4．風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測信息平臺建設(shè)落后。

　　美國消費(fèi)品安全委員會(huì)（CPSC）主要依靠國家電子傷害監(jiān)測系統(tǒng)（NEISS）、國際貿(mào)易數(shù)據(jù)系統(tǒng)（ITDS）、自動(dòng)化商業(yè)環(huán)境（ACE）三個(gè)系統(tǒng)收集風(fēng)險(xiǎn)信息，并設(shè)立了公共數(shù)據(jù)庫（公共門戶和企業(yè)門戶），供消費(fèi)者和企業(yè)了解相關(guān)產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)信息。例如：消費(fèi)者只要一打開美國消費(fèi)品安全委員會(huì)的網(wǎng)站主頁，就在顯要位置到舉報(bào)投訴的入口（提示按鈕），同時(shí)對如何開展投訴有詳細(xì)的指導(dǎo)，即便是一個(gè)新手，也可以非常順利地完成信息提交。因此，美國的產(chǎn)品質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)管理體系得到民眾的廣泛參與，積累了大量的風(fēng)險(xiǎn)信息數(shù)據(jù)，為風(fēng)險(xiǎn)管理的深入推進(jìn)奠定了良好的基礎(chǔ)。

　　歐盟的RAPAX系統(tǒng)是以各國的國家聯(lián)絡(luò)點(diǎn)為支點(diǎn)，將從歐盟各國的國家聯(lián)絡(luò)點(diǎn)收集到的產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)信息和處理方式等信息發(fā)布出來，每周發(fā)布一次。系統(tǒng)會(huì)對存在質(zhì)量缺陷的產(chǎn)品，進(jìn)行及時(shí)、準(zhǔn)確的通報(bào)，對消費(fèi)品所產(chǎn)生的不同程度的危害進(jìn)行相應(yīng)程度的處理。產(chǎn)品都會(huì)有類別、名稱、款號批號、品牌、生產(chǎn)地等詳細(xì)的基本信息和相關(guān)案例會(huì)被通報(bào)在RAPAX系統(tǒng)上。

　　相對美國、歐盟等國建立的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測信息系統(tǒng)，中國各個(gè)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管責(zé)任部門信息相對封閉，信息交流不足，民眾參與程度低。我國統(tǒng)一的產(chǎn)品質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)管理信息平臺尚需完善，就目前而言全國產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測協(xié)作網(wǎng)尚未對外開放，僅面對政府部門和協(xié)作網(wǎng)成員單位，風(fēng)險(xiǎn)信息交流機(jī)制雖較之前通暢，但風(fēng)險(xiǎn)信息相對封閉，與民眾之間的信息溝通和互動(dòng)方面做得還不夠。

　　5．風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測人才隊(duì)伍后勁不足。

　　隊(duì)伍建設(shè)是事業(yè)發(fā)展的根本。對風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控工作來說，由于剛剛起步，人才隊(duì)伍明顯后勁不足。主要體現(xiàn)在專家?guī)旖ㄔO(shè)跟不上工作進(jìn)展要求。風(fēng)險(xiǎn)分析、風(fēng)險(xiǎn)研判等工作離不開專家的參與，從廣州市近年來開展的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測工作來看，專家參與的廣度和深度都有待于進(jìn)一步提高，部分專家雖然熟悉相關(guān)業(yè)務(wù)領(lǐng)域，但對風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測工作的原理、風(fēng)險(xiǎn)評估的原則等內(nèi)容了解不深。其次，產(chǎn)品質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)管理是一項(xiàng)政策性、導(dǎo)向性和技術(shù)性很強(qiáng)的工作，熟悉風(fēng)險(xiǎn)管理和政府宏觀監(jiān)管的人才也同樣不足，這就直接制約了產(chǎn)品質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)施的動(dòng)力和效果。

　　提高有效性的措施

　　1．構(gòu)建立體化制度體系，加強(qiáng)對風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測工作的支撐。

　　加強(qiáng)制度建設(shè)，進(jìn)一步規(guī)范風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測工作，是強(qiáng)化產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的機(jī)制保障，要力爭用3年～5年的時(shí)間構(gòu)建具有我國特色的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測工作的立體化制度體系，為風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測工作的進(jìn)一步深入推動(dòng)和發(fā)展提供有力的支撐。

　　一是打好基礎(chǔ)，做好頂層謀劃，強(qiáng)壯“樹干”。主要是從法律層面制定一系列文件，對風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管體制建設(shè)、機(jī)制管理等工作進(jìn)行定位和指導(dǎo)，加快出臺《重點(diǎn)工業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測暫行管理辦法》等文件，使風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測工作有法可依。二是完善制度，提供元素，豐富“枝葉”。就廣州而言，具體就是學(xué)習(xí)和總結(jié)國外和我國各地風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測的做法和經(jīng)驗(yàn)，制定《廣州市產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測項(xiàng)目管理細(xì)則》、《廣州市工業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)處置指南》等一系列工作規(guī)范，完善風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測工作的各項(xiàng)規(guī)章制度，使風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測工作有章可循。

　　2．加強(qiáng)部門協(xié)作，完善風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管體制。

　　如何實(shí)現(xiàn)監(jiān)管模式由“事后監(jiān)管”向“事前預(yù)防”轉(zhuǎn)變，統(tǒng)籌下好風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測這盤棋，就必須堅(jiān)持科學(xué)、開放的管理理念，打破一個(gè)部門單打獨(dú)斗的局面，圍繞產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)測工作各個(gè)環(huán)節(jié)，設(shè)計(jì)構(gòu)建多方機(jī)構(gòu)協(xié)作的工作體系，形成公開、透明與互動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測方式，建立風(fēng)險(xiǎn)信息共享機(jī)制、交流機(jī)制和合作應(yīng)對機(jī)制，使風(fēng)險(xiǎn)管理體系超越部門界限。

　　筆者認(rèn)為在我國不斷深化行政體制改革，逐步探索建立大部門體制的前提下，應(yīng)合理協(xié)調(diào)質(zhì)監(jiān)、工商、衛(wèi)生、環(huán)保等部門職責(zé)，理順職能交叉和監(jiān)管盲點(diǎn)，更好地加強(qiáng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管職能，可從如下兩個(gè)方面考慮。其一，逐步建立以產(chǎn)品類別為主線的監(jiān)管方式，減少多頭管理和監(jiān)管縫隙。實(shí)施產(chǎn)品分類，建立以風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測為主的監(jiān)管目錄，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品從設(shè)計(jì)、制造到使用、回收等的全過程監(jiān)管。其二，實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)等級劃分的分級監(jiān)管。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評估的原則，劃分產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)等級，對風(fēng)險(xiǎn)大的產(chǎn)品實(shí)施重點(diǎn)監(jiān)管，從而達(dá)到合理配備行政管理資源，實(shí)現(xiàn)最大化的風(fēng)險(xiǎn)控制。

　　3．創(chuàng)新標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)管方式，為風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測工作提供科學(xué)依據(jù)。

　　筆者認(rèn)為有關(guān)產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)質(zhì)上可以分為兩類，一類是質(zhì)量安全類標(biāo)準(zhǔn)，另一類是非質(zhì)量安全類的標(biāo)準(zhǔn)。我們應(yīng)該適度放開非質(zhì)量安全類標(biāo)準(zhǔn)中部分標(biāo)準(zhǔn)。例如：放開有關(guān)舒適度、耐久性、規(guī)格等方面的標(biāo)準(zhǔn)，這類標(biāo)準(zhǔn)可由企業(yè)自行制定，充分發(fā)揮市場優(yōu)勝劣汰的競爭作用。政府部門應(yīng)大力加強(qiáng)產(chǎn)品質(zhì)量安全類標(biāo)準(zhǔn)的制修訂，將此類標(biāo)準(zhǔn)納入國家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)企業(yè)制定高于國家質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，逐步縮小與國際標(biāo)準(zhǔn)和國外先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)的差距，提高我國產(chǎn)品的質(zhì)量安全，規(guī)避貿(mào)易壁壘。

　　其次是要加快風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的制修訂，雖然近年來我國已相繼出臺了《風(fēng)險(xiǎn)管理 原則與實(shí)施指南》（GB/T24353-2009）、《消費(fèi)品安全風(fēng)險(xiǎn)評估通則》（GB/T 22760-2008）、《消費(fèi)品安全風(fēng)險(xiǎn)管理導(dǎo)則》（GB/T28803-2012）、《消費(fèi)品安全設(shè)計(jì)通則》（GB/T29289-2012）等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，但是風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測類的標(biāo)準(zhǔn)制定起步較晚，且開展風(fēng)險(xiǎn)評估涉及的行業(yè)范圍廣、產(chǎn)品多樣，為此需要盡快建立一系列的標(biāo)準(zhǔn)，為開展各類風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測工作以提供科學(xué)依據(jù)。

　　4．建立開放的風(fēng)險(xiǎn)信息公共平臺。

　　一是在建立完善全國產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測協(xié)作網(wǎng)的基礎(chǔ)上，打造消費(fèi)者和企業(yè)參與風(fēng)險(xiǎn)信息的公共平臺。因?yàn)橹挥薪ⅰ瓣柟?、透明”公共開放的平臺，讓廣大消費(fèi)者和企業(yè)真正參與，建立良好的互動(dòng)和溝通，信息平臺才能具備活力。二是加快產(chǎn)品傷害監(jiān)測系統(tǒng)的建立，風(fēng)險(xiǎn)信息采集中重要的一部分是傷害監(jiān)測數(shù)據(jù)，因此應(yīng)借鑒美國產(chǎn)品傷害監(jiān)測系統(tǒng)（NEISS）和歐盟傷害數(shù)據(jù)庫（IDB）的成功經(jīng)驗(yàn)，加快推進(jìn)建立我國的傷害監(jiān)測系統(tǒng)，能夠及時(shí)提供產(chǎn)品傷害案例和相關(guān)數(shù)據(jù)，以便政府部門及時(shí)發(fā)出風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和采取風(fēng)險(xiǎn)處置。

　　5．培養(yǎng)綜合型的人才隊(duì)伍。

　　由于風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測工作在我國是一項(xiàng)近年來剛推動(dòng)的工作，加強(qiáng)人才隊(duì)伍的建設(shè)對提高風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測工作的有效性十分重要。一是要實(shí)質(zhì)性推動(dòng)國家產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)評估專家委員會(huì)工作，充分發(fā)揮專家在產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)分析方面的決策咨詢作用。二是分行業(yè)建立產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)評估專家?guī)?，重點(diǎn)開展風(fēng)險(xiǎn)評估、項(xiàng)目評審等相關(guān)工作。三是加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理工作的培訓(xùn)，鼓勵(lì)第三方檢測機(jī)構(gòu)、科研、教學(xué)加入風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測工作，注重風(fēng)險(xiǎn)管理工作人員處置風(fēng)險(xiǎn)等工作能力的提升，加強(qiáng)技術(shù)培訓(xùn)理論研討，提高風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的有效性，建立一支與產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測工作相適應(yīng)的專業(yè)隊(duì)伍。

　　結(jié)束語

　　風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測工作的開展對轉(zhuǎn)變產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管模式具有重要意義，在探索和推進(jìn)該項(xiàng)工作時(shí)，總會(huì)遇到各種各樣的困難和難題。如何有效地推進(jìn)我國風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測工作，避免資源浪費(fèi)和效率低下，是我們當(dāng)前應(yīng)該總結(jié)和思考的問題。只有做好頂層謀劃，理順體制機(jī)制，打造“陽光、透明”的監(jiān)管體系，加強(qiáng)人才隊(duì)伍的建設(shè)，才能將風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測工作不斷地向縱深推進(jìn)。

　?。ㄗ髡邌挝唬簭V東省廣州市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局）

　　《中國質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督》2014年5月刊