■文/譚欣欣  侯榮貴

　　《中國質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督》2014年第1期刊登的《這份限期整改指令書有效嗎》一案，是對案中（A）縣安監(jiān)局所作出的具體行政行為即向A醫(yī)院下達(dá)《限期整改指令書》的行為的有效性的反詰。從法律層面上說，具體行政行為的有效性既其效力性。這份《限期整改指令書》效力如何，筆者以為，應(yīng)從行政法理進(jìn)行探究。

　　行政法是調(diào)整因行政主體行使其職權(quán)而發(fā)生的各種社會關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。行政法上的行政是指公共行政，是國家行政機(jī)關(guān)對國家公共事物的決策、組織、管理和控制。行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)除依據(jù)國家制定的有效的行政法之外，還要遵循行政法上的基本原則。通過對行政法進(jìn)行梳理，其基本原則大致有行政合法、行政合理、行政正當(dāng)、高效便民、誠實守信、權(quán)責(zé)一致及行政應(yīng)急原則等。行政合法性原則是指行政權(quán)的行使、存在，必須依據(jù)法律，符合法律，不得與法律相抵觸，行政合法原則是行政法的首要原則，它在行政法中具有不可替代的地位。行政合法原則要求行政機(jī)關(guān)必須遵守現(xiàn)行有效的法律，即有法必依。同時，行政機(jī)關(guān)也必須依照法律授權(quán)活動，即無法不為。可見，沒有法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得作出影響公民、法人或者其他組織合法權(quán)益或者增加公民、法人和其他組織義務(wù)的決定。否則，將構(gòu)成行政違法。然而，同為行政法的基本原則的行政應(yīng)急性原則卻是行政合法原則的例外。行政應(yīng)急原則是現(xiàn)代行政法治原則的重要內(nèi)容，指在特殊緊急情況下，出于對國家安全、社會秩序或公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以采取沒有明確法律規(guī)定的或與通常狀態(tài)下法律規(guī)定相抵觸的措施。但是應(yīng)急性權(quán)力的行使要受到一定的限制，即它的行使應(yīng)符合一定的條件：1．存在明確無誤的緊急危險；2．非法定機(jī)關(guān)行使了緊急權(quán)力；3．行政機(jī)關(guān)作出應(yīng)急行為應(yīng)受有權(quán)機(jī)關(guān)的監(jiān)督；4．應(yīng)急權(quán)力的行使應(yīng)適當(dāng)。

　　既然有行政應(yīng)急原則的存在，那么行政主體在行政管理過程中行使行政應(yīng)急權(quán)力，應(yīng)當(dāng)被視為是在依法行使行政職權(quán)和履行行政職責(zé)。行政職權(quán)是國家行政權(quán)的轉(zhuǎn)化形式，是行政主體實施國家行政管理活動的資格及權(quán)能。與行政職權(quán)相行的是行政職責(zé)，它是指行政主體在行使行政職權(quán)，實施國家行政管理活動的過程中，所必須承擔(dān)的法定義務(wù)。它不能放棄和違反，其核心是依法行政。行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)和履行職責(zé)往往要通過一定的行為來進(jìn)行，此行為稱之為具有法律意義的行政行為。由于行政機(jī)關(guān)作出的行政行為可對行政相對方在權(quán)利義務(wù)上產(chǎn)生具體的影響，所以合法成立的行政行為應(yīng)該是：1．行政行為的主體合法。這是行政行為合法有效的主體要件。主體合法是指實施行政行為的組織必須具有行政主體資格，能以自己的名義獨立承擔(dān)法律責(zé)任。2．行政行為應(yīng)當(dāng)符合行政主體的權(quán)限范圍。權(quán)限合法是指行政主體必須在法定的職權(quán)范圍內(nèi)實施行為，這是行政行為合法有效的權(quán)限方面的要件。3．行政行為的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)合法、適當(dāng)。這是行政行為合法有效的內(nèi)容要件。行政行為的內(nèi)容合法是指行為所涉及到的權(quán)利、義務(wù)以及對這些權(quán)利、義務(wù)的影響或處理，均應(yīng)符合法律法規(guī)的規(guī)定和社會公共利益。所謂行政行為適當(dāng)是指行政行為的內(nèi)容要明確、適當(dāng)，而且應(yīng)當(dāng)公正、合理。可見，行政行為成立便可對行政主體和行政相對方產(chǎn)生法律上的效力，一般來說，所有行政行為都具有以下效力：一是行政行為具有確定力。它是指有效成立的行政行為，具有不可變更力，即非依法不得隨意變更或撤銷。一般而言，具體行政行為作出后，都會有一個可爭議和可變更期，權(quán)益受到損害的當(dāng)事人可以利用行政復(fù)議、行政訴訟或者其他法定途徑獲得救濟(jì)，行政主體也可以通過行政監(jiān)督程序撤回已經(jīng)生效卻有法律缺陷的具體行政行為。但是出于穩(wěn)定行政關(guān)系的需要，這一期限不可能無限延長。當(dāng)法定的不可爭議不可變更期限到來時，該具體行政行為也就取得了確定力，當(dāng)然這是形式意義上的確定力。二是行政行為具有約束力。它是指行政行為成立后，其內(nèi)容對有關(guān)人員或組織產(chǎn)生法律上的約束力，有關(guān)人員或組織必須遵守、服從。主要表現(xiàn)對行政主體和行政相對方的拘束力。三是行政行為具有公定力即行政行為的效力先定。所謂公定力是指行政主體作出的行政行為，不論合法還是違法，都推定為合法有效，相關(guān)的當(dāng)事人都應(yīng)當(dāng)加以遵守或服從，這是行政效率原則的要求。值得注意的是，一經(jīng)作出的行政行為，在未被國家有權(quán)機(jī)關(guān)宣布為違法無效之前對行政主體本身和行政相對方以及其他國家機(jī)關(guān)都具有效力，但這并不意味著行政行為絕對正確，不可否定，不過要經(jīng)國家有權(quán)機(jī)關(guān)依職權(quán)和法定程序?qū)彶檎J(rèn)定。被審查認(rèn)定無效的行政行為通常是具有特別重大的違法情形或具有明顯的違法情形、抑或是行政主體不明確或明顯超越相應(yīng)行政主體職權(quán)的行政行為等。無效行政行為自始無效。但對于已經(jīng)生效卻尚未被宣布無效的行政行為，不但相對人應(yīng)當(dāng)接受并履行義務(wù)，作出具體行政行為的行政主體也不得更改。

　　鑒于上述，A縣安監(jiān)局的責(zé)令限期整改指令書有效，接受案件移送的A縣質(zhì)監(jiān)局可以據(jù)此對A醫(yī)院違法行為進(jìn)一步作出處理。

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　　《中國質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督》2014年3月刊