■文/鄒  斌

　　近幾年來(lái)，隨著社會(huì)公眾參與食品安全監(jiān)督管理法律意識(shí)的不斷增強(qiáng)，尤其是在國(guó)家和政府相繼頒布實(shí)施《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《特別規(guī)定》）和《中華人民共和國(guó)食品安全法》（以下簡(jiǎn)稱《食品安全法》）等相關(guān)法律法規(guī)以后，食品監(jiān)管部門受理的有關(guān)食品質(zhì)量和標(biāo)簽標(biāo)識(shí)問(wèn)題的投訴舉報(bào)與日俱增。

　　在國(guó)家針對(duì)食品質(zhì)量安全實(shí)行舉報(bào)有獎(jiǎng)的新形勢(shì)下，一些職業(yè)投訴人受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)，大多不針對(duì)食品內(nèi)在質(zhì)量和安全，而針對(duì)食品外部標(biāo)識(shí)問(wèn)題，集中批量地提出海量的投訴舉報(bào)。他們將食品包裝上的文字、圖形、符號(hào)及一切說(shuō)明物都主觀地納入食品安全強(qiáng)制性要求范疇，即一切食品標(biāo)簽標(biāo)注不規(guī)范的現(xiàn)象都是《食品安全法》、《特別規(guī)定》及國(guó)家食品安全標(biāo)準(zhǔn)所指的食品安全問(wèn)題，必須進(jìn)行處罰并給予舉報(bào)人獎(jiǎng)勵(lì)。并時(shí)常就同一個(gè)申訴舉報(bào)問(wèn)題，窮盡申訴調(diào)解、行政復(fù)議、行政訴訟、公民信訪、紀(jì)檢監(jiān)察、信息公開等一切可能的救濟(jì)手段，以達(dá)到不獲經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償不罷休的目的。這不僅耗用了巨大的社會(huì)和行政資源，給正常的行政管理和行政執(zhí)法活動(dòng)增添了巨大負(fù)擔(dān)，而且對(duì)市場(chǎng)主體的營(yíng)商環(huán)境造成了無(wú)法估量的負(fù)面影響。如何正確認(rèn)識(shí)和處理職業(yè)投訴人投訴舉報(bào)食品外部標(biāo)識(shí)不規(guī)范行為并要求給予獎(jiǎng)勵(lì)的問(wèn)題，既是理論界、執(zhí)法界和司法界等有關(guān)方面共同關(guān)注的問(wèn)題，也是不少基層行政執(zhí)法人員一直感到困惑的問(wèn)題。本文試圖用以案說(shuō)法的方式，從職業(yè)投訴人批量舉報(bào)的食品標(biāo)識(shí)系列案中，略舉一典型案例，對(duì)職業(yè)投訴人錯(cuò)誤的食品安全觀給予糾偏澄清，以拋磚引玉，求教大方。

　　典型案例

　　2012年9月4日，職業(yè)投訴人向XX市食品監(jiān)管部門郵寄了《關(guān)于對(duì)XX牌皮蛋違法的舉報(bào)信》，舉報(bào)某商場(chǎng)銷售的XX牌松花鴨皮蛋，標(biāo)簽標(biāo)注執(zhí)行GB/T9694-1988《皮蛋》推薦性標(biāo)準(zhǔn)，但未單列條目標(biāo)注等級(jí)，不符合《預(yù)包裝食品標(biāo)簽通則》（GB7718-2011）第4.1.11.4條，違反了《食品安全法》的有關(guān)規(guī)定，要求依法查處，依《特別規(guī)定》獎(jiǎng)勵(lì)、依法答復(fù)等，并向執(zhí)法機(jī)關(guān)提供了舉報(bào)信、購(gòu)物票據(jù)等相關(guān)證據(jù)材料（均為復(fù)印件）。

　　XX市食品監(jiān)管部門在收到職業(yè)投訴人的舉報(bào)件后，組織執(zhí)法人員到被舉報(bào)人經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所檢查，檢查發(fā)現(xiàn)被舉報(bào)人銷售的XX牌皮蛋有2種，分別為XX牌特級(jí)松花鴨皮蛋8枚和XX牌特級(jí)松花鴨皮蛋6枚，在該產(chǎn)品的標(biāo)簽上雖未單列條目標(biāo)注等級(jí)，但產(chǎn)品的名稱“XX牌特級(jí)松花鴨皮蛋8枚”和“XX牌特級(jí)松花鴨皮蛋6枚”已標(biāo)明了其等級(jí)，XX市食品監(jiān)管部門經(jīng)對(duì)上述舉報(bào)立案調(diào)查后，對(duì)被舉報(bào)人作出了責(zé)令改正，不予行政處罰的決定。鑒于上述針對(duì)舉報(bào)食品標(biāo)識(shí)問(wèn)題的獎(jiǎng)勵(lì)沒(méi)有明確具體的法律依據(jù)，XX市食品監(jiān)管部門在實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)的可操作層面無(wú)法可依的情況下，按規(guī)定告知舉報(bào)人，對(duì)舉報(bào)事項(xiàng)“不予獎(jiǎng)勵(lì)”，進(jìn)而對(duì)職業(yè)投訴人作出了不予獎(jiǎng)勵(lì)決定。職業(yè)投訴人認(rèn)為，XX市食品監(jiān)管部門沒(méi)有履行《行政處罰法》第三十六條、《特別規(guī)定》第十九條、《食品安全法》第八十條等規(guī)定的法定職責(zé)，作出處理決定程序違法、認(rèn)定事實(shí)不清、適用法律錯(cuò)誤、濫用職權(quán)。在法定期限內(nèi)向有管轄權(quán)的人民法院提起訴訟，請(qǐng)求判令：1．確認(rèn)XX市食品監(jiān)管部門作出的上述不予獎(jiǎng)勵(lì)的決定違法；2．撤銷XX市食品監(jiān)管部門對(duì)被舉報(bào)人作出的不予處罰決定并判令XX市食品監(jiān)管部門限期重新做出答復(fù)。XX市食品監(jiān)管部門在法定期限內(nèi)亦向法院提交了《答辯狀》及相關(guān)證據(jù)材料。

　　法院經(jīng)審理，根據(jù)原告（舉報(bào)人）、被告（食品監(jiān)管部門）雙方提交的相關(guān)證據(jù)材料認(rèn)定：“……被告在立案受理原告舉報(bào)事項(xiàng)后，依法對(duì)被舉報(bào)人進(jìn)行了調(diào)查，查證被舉報(bào)人銷售標(biāo)簽不符合規(guī)定的XX牌松花鴨皮蛋的情況屬實(shí)，之后再次前往被舉報(bào)人處調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)其對(duì)違法事項(xiàng)已經(jīng)自行進(jìn)行了整改，并因此決定對(duì)其不予行政處罰。據(jù)此，被告已經(jīng)依法履行了其行政職權(quán)?！槍?duì)上述案件的情況，被舉報(bào)人銷售標(biāo)簽不符合規(guī)定，但質(zhì)量合格的XX牌松花皮鴨蛋（經(jīng)具有合法資質(zhì)的第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)檢驗(yàn)內(nèi)在質(zhì)量和衛(wèi)生安全指標(biāo)均合格），情節(jié)輕微且已及時(shí)糾正、未對(duì)公眾的身體健康、生命安全造成危害，無(wú)危害后果，被告適用《行政處罰法》第二十七條第二款對(duì)其作出不予行政處罰的決定，并無(wú)不當(dāng)，本院予以支持。原告要求撤銷被告作出的不予行政處罰決定書并限期重新作出答復(fù)，理由不成立，本院不予支持。原告因舉證不能等原因自愿撤回其第一項(xiàng)訴訟請(qǐng)求，依照《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行＜中華人民共和國(guó)行政訴訟法＞若干問(wèn)題的解釋》第五十六條第（四）項(xiàng)的規(guī)定，判決如下：駁回原告的訴訟請(qǐng)求?！?br />
　　爭(zhēng)議的焦點(diǎn)問(wèn)題

　　《特別規(guī)定》所指的不符合法定要求的違法行為是否包括所有食品標(biāo)識(shí)不規(guī)范的行為？

　　職業(yè)投訴人要求對(duì)上述案件舉報(bào)內(nèi)容依據(jù)《特別規(guī)定》第十九條給予其獎(jiǎng)勵(lì)。問(wèn)題是，上述案件舉報(bào)涉嫌的違法行為是否屬于《特別規(guī)定》所指的違法行為？這是能否適用《特別規(guī)定》處理上述案件獎(jiǎng)勵(lì)問(wèn)題的關(guān)鍵所在?！短貏e規(guī)定》第三條規(guī)定：“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)對(duì)其生產(chǎn)、銷售的產(chǎn)品安全負(fù)責(zé)，不得生產(chǎn)、銷售不符合法定要求的產(chǎn)品?！钡谑艞l規(guī)定：“任何組織或者個(gè)人對(duì)違反本規(guī)定的行為有權(quán)舉報(bào)?！e報(bào)經(jīng)調(diào)查屬實(shí)的，受理舉報(bào)的部門應(yīng)當(dāng)給予舉報(bào)人獎(jiǎng)勵(lì)。”其中“不符合法定要求的”行為，就是《特別規(guī)定》規(guī)定的“違反本規(guī)定的行為”，那么，上述案件涉案的食品標(biāo)識(shí)不規(guī)范的行為是否屬于《特別規(guī)定》規(guī)定的“違反本規(guī)定的行為”呢？回答是否定的，理由如下：

　　1．從《特別規(guī)定》的立法背景和宗旨來(lái)看。

　　2007年前后，歐美等西方國(guó)家大肆渲染“中國(guó)制造”的產(chǎn)品質(zhì)量問(wèn)題，屢次報(bào)出包括牙膏、寵物食品、輪胎等與中國(guó)產(chǎn)品有關(guān)的事件，對(duì)我國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量管理和食品等產(chǎn)品安全問(wèn)題吹毛求疵，頻頻施壓。在國(guó)內(nèi)，一些地方連續(xù)出現(xiàn)多個(gè)惡性食品安全事件,嚴(yán)重危害公眾身體健康和生命安全，引發(fā)公眾對(duì)食品安全嚴(yán)重的信任危機(jī)。國(guó)內(nèi)外對(duì)我國(guó)的產(chǎn)品安全問(wèn)題反應(yīng)強(qiáng)烈。為了表明我國(guó)加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理、保障人體健康和生命安全的決心和態(tài)度，為產(chǎn)品安全監(jiān)督管理提供更有針對(duì)性、可操作性和更有力的制度保障，2007年7月26日，國(guó)務(wù)院制定頒布了《特別規(guī)定》?！短貏e規(guī)定》正是在這樣的背景下出臺(tái)，其立法宗旨強(qiáng)調(diào)的是食品的“安全”，其重點(diǎn)打擊的對(duì)象是生產(chǎn)產(chǎn)品嚴(yán)重影響公眾身體健康和生命安全的生產(chǎn)廠家以及在流通環(huán)節(jié)銷售這些非法產(chǎn)品的經(jīng)營(yíng)者，即它針對(duì)的是產(chǎn)品質(zhì)量和安全問(wèn)題，而不是針對(duì)《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《食品標(biāo)識(shí)管理規(guī)定》等法律、法規(guī)和規(guī)章已有明確規(guī)定的產(chǎn)品外部標(biāo)識(shí)問(wèn)題。

　　2．從《特別規(guī)定》中“法定要求”的基本要義來(lái)看。

　　《關(guān)于<國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定>若干問(wèn)題的實(shí)施意見》[國(guó)質(zhì)檢法〔2007〕454號(hào)]（以下簡(jiǎn)稱《特別規(guī)定實(shí)施意見》）明確指出：所謂法定要求，“是指法律、法規(guī)、規(guī)章以及強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)等安全技術(shù)規(guī)范規(guī)定的涉及人體健康和生命安全的強(qiáng)制性要求，如產(chǎn)品質(zhì)量法第二十六條有關(guān)規(guī)定。”而《產(chǎn)品質(zhì)量法》第二十六條全文作了如下規(guī)定：“生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)對(duì)其生產(chǎn)的產(chǎn)品質(zhì)量負(fù)責(zé)。產(chǎn)品質(zhì)量應(yīng)當(dāng)符合下列要求：（一）不存在危及人身、財(cái)產(chǎn)安全的不合理的危險(xiǎn)，有保障人體健康和人身、財(cái)產(chǎn)安全的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)符合該標(biāo)準(zhǔn)；（二）具備產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)具備的使用性能，但是，對(duì)產(chǎn)品存在使用性能的瑕疵作出說(shuō)明的除外；（三）符合在產(chǎn)品或者其包裝上注明采用的產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)，符合以產(chǎn)品說(shuō)明、實(shí)物樣品等方式表明的質(zhì)量狀況?！本C觀第二十六條全文都是對(duì)產(chǎn)品內(nèi)在質(zhì)量狀況和安全狀況的規(guī)定，并未規(guī)定產(chǎn)品的標(biāo)識(shí)問(wèn)題，倒是《產(chǎn)品質(zhì)量法》第二十七條對(duì)產(chǎn)品的標(biāo)識(shí)問(wèn)題作了專門規(guī)定，但《產(chǎn)品質(zhì)量法》第二十七條規(guī)定的內(nèi)容不屬于上述《特別規(guī)定實(shí)施意見》對(duì)《特別規(guī)定》中“法定要求”所作的有效行政解釋列舉的范圍，即產(chǎn)品標(biāo)識(shí)不屬于《特別規(guī)定》第三條“法定要求”概念所包含的內(nèi)容，換言之，產(chǎn)品標(biāo)識(shí)作為依附于產(chǎn)品本體上的一種說(shuō)明信息符號(hào)，其本身不屬于產(chǎn)品的內(nèi)在質(zhì)量問(wèn)題和安全問(wèn)題的范疇。

　　由此可見，《特別規(guī)定》是關(guān)于“產(chǎn)品安全”或“產(chǎn)品質(zhì)量”的特別規(guī)定，而不是關(guān)于“產(chǎn)品標(biāo)識(shí)”的特別規(guī)定。將“產(chǎn)品標(biāo)識(shí)”等同于“產(chǎn)品安全”或“產(chǎn)品質(zhì)量”并無(wú)任何法律依據(jù)，即：屬于產(chǎn)品標(biāo)識(shí)范疇的問(wèn)題不能適用《特別規(guī)定》處理，只有產(chǎn)品內(nèi)在質(zhì)量不合格、不符合強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的“產(chǎn)品安全”或“產(chǎn)品質(zhì)量”違法行為才能適用《特別規(guī)定》的處理，否則就是事實(shí)不清、適用法律錯(cuò)誤。

　　3．從《特別規(guī)定》與其他有關(guān)規(guī)定的關(guān)系來(lái)看。

　　根據(jù)《特別規(guī)定》第二條第二款規(guī)定，“對(duì)產(chǎn)品安全監(jiān)督管理，法律有規(guī)定的，適用法律規(guī)定；法律沒(méi)有規(guī)定或者規(guī)定不明確的，適用本規(guī)定?！薄短貏e規(guī)定實(shí)施意見》第二條“關(guān)于特別規(guī)定的法律效力”指出，“特別規(guī)定的法律效力低于法律，高于一般性行政法規(guī)。產(chǎn)品質(zhì)量法、……標(biāo)準(zhǔn)化法等法律有規(guī)定的，適用法律規(guī)定；沒(méi)有規(guī)定或者規(guī)定不明確的，適用《特別規(guī)定》?！币簿褪钦f(shuō)，如果《產(chǎn)品質(zhì)量法》等法律已有規(guī)定的，此時(shí)應(yīng)當(dāng)適用《產(chǎn)品質(zhì)量法》等法律規(guī)定，而不能適用《特別規(guī)定》，只有在法律“沒(méi)有規(guī)定或者規(guī)定不明確的”情況下，才適用《特別規(guī)定》。要準(zhǔn)確適用《特別規(guī)定》第三條第二款關(guān)于“……生產(chǎn)、銷售不符合法定要求產(chǎn)品的……”規(guī)定，還要看涉案行為是否屬于涉及人體健康和生命安全的強(qiáng)制性要求進(jìn)行判斷，不屬于的話，則不能按《特別規(guī)定》處理。

　　如前所述，上述案件爭(zhēng)議焦點(diǎn)的實(shí)質(zhì)并非食品質(zhì)量和安全問(wèn)題，而是食品標(biāo)識(shí)問(wèn)題。涉案食品涉嫌未執(zhí)行產(chǎn)品標(biāo)簽標(biāo)注的GB/T9694-1988《皮蛋》推薦性標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)《標(biāo)準(zhǔn)化法》第七條第一款之規(guī)定：“國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)分為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和推薦性標(biāo)準(zhǔn)。保障人體健康，人身、財(cái)產(chǎn)安全的標(biāo)準(zhǔn)和法律、行政法規(guī)規(guī)定強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)是強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，其他標(biāo)準(zhǔn)是推薦性標(biāo)準(zhǔn)?！奔热簧姘感袨檫`反的是推薦性標(biāo)準(zhǔn)，那該行為就不屬于涉及人體健康和生命安全的強(qiáng)制性要求的行為，也就沒(méi)有違反《特別規(guī)定》中“法定要求”所指的“強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)等安全技術(shù)規(guī)范規(guī)定的涉及人體健康和生命安全的強(qiáng)制性要求……”。

　　對(duì)于食品標(biāo)識(shí)如何規(guī)范的原則問(wèn)題，《產(chǎn)品質(zhì)量法》第二十七條作了明確規(guī)定，對(duì)于違反《產(chǎn)品質(zhì)量法》第二十七條如何處置，《產(chǎn)品質(zhì)量法》在罰則中用第五十四條作了對(duì)應(yīng)規(guī)定：“產(chǎn)品標(biāo)識(shí)不符合本法第二十七條規(guī)定的，責(zé)令改正，……”此外，《食品安全法實(shí)施條例》第三十三條規(guī)定：“允許因標(biāo)簽、標(biāo)識(shí)或者說(shuō)明書不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)而被召回的食品，在食品生產(chǎn)者采取補(bǔ)救措施且能保證食品安全的情況下可以繼續(xù)銷售”，這也從另一角度說(shuō)明，純粹屬于因標(biāo)識(shí)不規(guī)范的食品在采取補(bǔ)救措施進(jìn)行改正后，是可以繼續(xù)銷售的，既然是《食品安全法》允許繼續(xù)銷售的食品，也就不可能更不允許存在食品安全問(wèn)題。

　　依照《立法法》第七十九條關(guān)于“法律的效力高于行政法規(guī)”之規(guī)定，顯而易見，作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)制定頒布的《產(chǎn)品質(zhì)量法》，其等級(jí)效力高于作為行政法規(guī)的《特別規(guī)定》，而上述案件爭(zhēng)議的食品標(biāo)識(shí)不規(guī)范問(wèn)題，《產(chǎn)品質(zhì)量法》有明確規(guī)定，《特別規(guī)定》卻沒(méi)有規(guī)定，根據(jù)《特別規(guī)定實(shí)施意見》指引的法律適用原則，上述案件爭(zhēng)議的食品標(biāo)識(shí)不規(guī)范問(wèn)題就直接排除了《特別規(guī)定》的適用可能。

　　由此我們不難得出這樣的法律邏輯結(jié)論：上述案件的被舉報(bào)行為，不屬于《特別規(guī)定》中所規(guī)定的“銷售不符合法定要求產(chǎn)品的”行為，對(duì)產(chǎn)品標(biāo)識(shí)不規(guī)范問(wèn)題，《特別規(guī)定》沒(méi)有明確規(guī)定，而《產(chǎn)品質(zhì)量法》等法律有規(guī)定。由于被舉報(bào)行為沒(méi)有違反《特別規(guī)定》第三條等有關(guān)規(guī)定，也就不符合《特別規(guī)定》第十九條規(guī)定的有“違反本規(guī)定的行為”的前提條件，進(jìn)而也就不存在需要依據(jù)《特別規(guī)定》第十九條對(duì)舉報(bào)人進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)的事實(shí)基礎(chǔ)和法定條件。

　　總而論之，食品安全問(wèn)題是一個(gè)古老、新穎而又難以一朝解決的問(wèn)題，食品標(biāo)識(shí)問(wèn)題是一個(gè)紛繁復(fù)雜而又難以一案盡述的問(wèn)題。其中許多道理需要從理論上加以探索，在立法、執(zhí)法、司法的實(shí)踐中，不斷進(jìn)行總結(jié)和完善。

　?。ㄗ髡邌挝唬簭V東省深圳市市場(chǎng)監(jiān)督管理局福田分局）

　　《中國(guó)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督》2014年3月刊