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立足有效實用 完善制度設(shè)計
——論我國企業(yè)質(zhì)量信用監(jiān)管模式的構(gòu)建
■文/黃培東
2012年2月，國務(wù)院《質(zhì)量發(fā)展綱要（2011—2020年）》在“加強(qiáng)質(zhì)量監(jiān)督管理”一章中,明確提出要健全質(zhì)量信用信息收集與發(fā)布制度，完善質(zhì)量信用評價體系，實施質(zhì)量信用分類監(jiān)管，加大質(zhì)量失信懲戒力度，推進(jìn)質(zhì)量誠信體系建設(shè)。當(dāng)前，在新的歷史條件下，加快質(zhì)量誠信體系建設(shè)，建立和完善企業(yè)質(zhì)量信用監(jiān)管模式，對提升質(zhì)量監(jiān)管效能，推進(jìn)企業(yè)落實質(zhì)量主體責(zé)任，促進(jìn)質(zhì)量事業(yè)健康發(fā)展，具有重要的現(xiàn)實意義。
主要問題
傳統(tǒng)質(zhì)量監(jiān)管模式是在高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的，其以產(chǎn)品為主攻方向和監(jiān)管重點(diǎn)，通過政府部門的監(jiān)督和制約，推動企業(yè)的質(zhì)量工作開展。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，社會經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)生深刻變化，傳統(tǒng)質(zhì)量監(jiān)管模式主要面臨以下問題。
?。ㄒ唬┬姓O(jiān)管矛盾凸顯“人機(jī)不匹配”。傳統(tǒng)質(zhì)量監(jiān)管模式側(cè)重于“等距離”監(jiān)管，由于缺乏有效的信息交互平臺、企業(yè)評價體系和分類監(jiān)管機(jī)制，監(jiān)管部門對所有企業(yè)實施一視同仁的無差別化管理。這一監(jiān)管模式在實踐中，往往造成監(jiān)管力量、資源的平攤和分散，戰(zhàn)線逐步拉長，無法突出重點(diǎn)，有針對性地集中優(yōu)勢兵力打“殲滅戰(zhàn)”。隨著質(zhì)監(jiān)部門監(jiān)管職能的不斷擴(kuò)增，以及我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展條件下企業(yè)數(shù)量的與日俱增，質(zhì)量監(jiān)管力量與監(jiān)管對象之間的矛盾日益突出。
?。ǘ┢髽I(yè)質(zhì)量主體責(zé)任難以“落實到位”。傳統(tǒng)質(zhì)量監(jiān)管模式以“違法推定”為基礎(chǔ)，從推定所有企業(yè)可能違法出發(fā)，側(cè)重統(tǒng)管細(xì)查、一包到底，直接介入企業(yè)的微觀管理，面面俱到地對企業(yè)實施監(jiān)管。這一監(jiān)管手段，一方面加劇了行政監(jiān)管“人機(jī)不匹配”的矛盾，造成捉襟見肘的監(jiān)管困境，另一方面也客觀上束縛企業(yè)手腳，制約企業(yè)質(zhì)量工作的主動性和積極性，容易導(dǎo)致“一管就死”的現(xiàn)象。
（三）質(zhì)量監(jiān)管手段忽略“誠信因子”。從監(jiān)管的實踐來看，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營行為的不規(guī)范表現(xiàn)在意識形態(tài)上，就是道德、法律、誠信的缺失。道德產(chǎn)生良知、法律產(chǎn)生規(guī)則、誠信產(chǎn)生自律，三者間互為依托，相輔相承，共同構(gòu)成一個有秩序的空間。當(dāng)前少數(shù)企業(yè)、局部地區(qū)突出存在的質(zhì)量欺詐、假冒偽劣、缺斤少兩、降低標(biāo)準(zhǔn)等行為，從本質(zhì)上講是企業(yè)誠信缺失的體現(xiàn)。傳統(tǒng)質(zhì)量監(jiān)管模式側(cè)重于用“法律”手段，以“打擊”為主，缺少對企業(yè)道德教育和誠信意識的培養(yǎng)，缺乏對企業(yè)質(zhì)量守信行為的獎勵和失信行為的懲戒，一旦放松監(jiān)管，容易導(dǎo)致“一放就亂”的現(xiàn)象。
（四）社會監(jiān)督力量缺乏“有效整合”。信息作為一種重要的監(jiān)管資源。通過信息的傳播與共享，對內(nèi)能減少監(jiān)管資源的重復(fù)配置和浪費(fèi)，提高工作效率。對外能有效解決信息不對稱問題，融合各方資源，凝聚社會力量。傳統(tǒng)質(zhì)量監(jiān)管模式在信息資源的整合利用上存在滯后，各類信息主要在系統(tǒng)內(nèi)部流轉(zhuǎn)，不對外公開和聯(lián)通共享，容易形成信息孤島，人為割裂與其他部門、消費(fèi)者、新聞媒體等社會力量的關(guān)聯(lián)，無法通過信息交互營造全社會共同參與質(zhì)量工作的氛圍。
基礎(chǔ)和優(yōu)勢
企業(yè)質(zhì)量信用是指企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營活動中，遵守質(zhì)量法律法規(guī)、貫徹執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，向用戶做出質(zhì)量承諾的能力，以及兌現(xiàn)質(zhì)量承諾的程度。前者體現(xiàn)了企業(yè)的道德取向和社會責(zé)任，后者體現(xiàn)了企業(yè)的質(zhì)量管理能力和管理水平。
企業(yè)質(zhì)量信用監(jiān)管模式，是以建立質(zhì)量誠信體系為基礎(chǔ)，以落實企業(yè)質(zhì)量主體責(zé)任為核心，以建立社會化協(xié)同監(jiān)管機(jī)制為手段，形成的“一處失信、處處受制；一時失信、時時受制；一地失信、地地受制”的質(zhì)量監(jiān)管機(jī)制。
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一是有理論基礎(chǔ)。信用監(jiān)管并非新生事物，通過多年研究已具備了堅實的理論基礎(chǔ)。在信息化理論方面，信息作為重要的監(jiān)管資源，與其他監(jiān)管資源（如人、財、物等）存在一定的替代關(guān)系。通過有效收集、分析、利用信息數(shù)據(jù)，能夠節(jié)約其他物質(zhì)性監(jiān)管資源，提高政府部門配置監(jiān)管資源的能力。在經(jīng)濟(jì)學(xué)理論方面，博弈論中的囚徒困境模型顯示，在企業(yè)單一的交易行為中，個體的理性無法推導(dǎo)出集體理性，選擇“失信”始終是其獲取利益最大化的最優(yōu)戰(zhàn)略。因此，通過加強(qiáng)信用監(jiān)管，加大對失信行為的懲罰和守信行為的獎勵，強(qiáng)化信息傳播與共享，把單一交易變?yōu)橹貜?fù)交易，由此提高企業(yè)失信成本，可以最終保證守信成為博弈均衡。
二是有實踐檢驗。歷經(jīng)一個多世紀(jì)的發(fā)展，目前美國、法國、德國等一些西方發(fā)達(dá)國家，已經(jīng)形成了比較完善、有效的信用管理體系。20世紀(jì)80年代開始，我國在金融行業(yè)開展了企業(yè)信用評估工作。2000年以來，全國工商行政管理系統(tǒng)圍繞規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序，對監(jiān)管機(jī)制進(jìn)行了改革，推進(jìn)了信用監(jiān)管機(jī)制的研究和應(yīng)用。2006年，國家質(zhì)檢總局出臺《關(guān)于加強(qiáng)企業(yè)質(zhì)量信用監(jiān)管的意見》，逐步在食品生產(chǎn)、特種設(shè)備、工業(yè)產(chǎn)品許可證等領(lǐng)域探索推行質(zhì)量信用監(jiān)管方法，積累了豐富的實戰(zhàn)經(jīng)驗。這些經(jīng)驗的積累，為實施企業(yè)質(zhì)量信用監(jiān)管模式創(chuàng)造了有利條件。
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一是有助于發(fā)揮企業(yè)質(zhì)量責(zé)任主體作用?！懂a(chǎn)品質(zhì)量法》明確規(guī)定生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)對其生產(chǎn)的產(chǎn)品質(zhì)量負(fù)責(zé)。實踐證明，產(chǎn)品由企業(yè)設(shè)計、生產(chǎn)、加工和制作，企業(yè)是產(chǎn)品質(zhì)量水平高低的決定性因素。實施企業(yè)質(zhì)量信用監(jiān)管模式，就是要在質(zhì)量管理過程中，綜合企業(yè)質(zhì)量承諾和質(zhì)量能力的各個要素，推動企業(yè)樹立誠信意識，打造質(zhì)量誠信文化，增強(qiáng)核心競爭力，推動企業(yè)落實質(zhì)量主體責(zé)任。
二是有助于解決行政監(jiān)管力量不足矛盾。當(dāng)前質(zhì)量問題時有發(fā)生，質(zhì)量違法行為屢禁不止，究其原因已不單純是企業(yè)的管理能力和技術(shù)水平問題，而是個別企業(yè)缺乏起碼的質(zhì)量誠信和社會責(zé)任，違背社會公德。實施企業(yè)質(zhì)量信用監(jiān)管模式，就是要將質(zhì)量誠信的理念和方法引入監(jiān)管方式中，通過有效地開展企業(yè)質(zhì)量信用等級評價，合理運(yùn)用評價結(jié)果，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)監(jiān)管資源，科學(xué)實施差別化監(jiān)管，由此減輕行政監(jiān)管壓力，降低監(jiān)管成本，提高工作效率。
三是有助于形成全社會質(zhì)量監(jiān)管合力。實施企業(yè)質(zhì)量信用監(jiān)管模式，就是要通過信息化手段，完善信用信息的發(fā)布機(jī)制，推動質(zhì)量信用信息的社會公開和資源共享，打破企業(yè)信息不對稱的瓶頸。就是要通過建立質(zhì)量信用信息平臺，有效整合社會資源，實現(xiàn)質(zhì)檢與工信、稅務(wù)、工商、金融等其相關(guān)部門，以及行業(yè)組織之間的質(zhì)量信用信息的互聯(lián)互通，由此構(gòu)建“部門協(xié)同、社會參與”的質(zhì)量工作共管格局。
構(gòu)建路徑
市場經(jīng)濟(jì)是信用經(jīng)濟(jì)，社會信用體系是市場經(jīng)濟(jì)體制中的重要制度安排。作為社會信用體系的重要組成部分，特別是在當(dāng)前國家推行行政審批制度改革，減少行政許可事項的大背景下，加快質(zhì)量誠信體系建設(shè)，探索實施企業(yè)質(zhì)量信用監(jiān)管模式，對于提高企業(yè)誠信意識和質(zhì)量管理水平，都具有十分重要的意義。
?。ㄒ唬┰诒O(jiān)管工作思路上，著眼“三個轉(zhuǎn)變”
“思想是行為的先導(dǎo)”。新形勢下，探索實施企業(yè)質(zhì)量信用監(jiān)管模式，應(yīng)注重宏觀調(diào)控和源頭管理，堅持以企業(yè)為主體，著眼監(jiān)管對象、原則、方法的轉(zhuǎn)變，著力幫助和促進(jìn)企業(yè)建立行之有效的質(zhì)量工作責(zé)任機(jī)制，真正構(gòu)建起“企業(yè)自主、市場調(diào)節(jié)、行業(yè)自律、政府監(jiān)管、社會參與”的質(zhì)量工作格局。
一是監(jiān)管的對象應(yīng)從以往以產(chǎn)品為重點(diǎn)，向以企業(yè)為重點(diǎn)轉(zhuǎn)變。通過強(qiáng)化企業(yè)質(zhì)量責(zé)任主體意識，發(fā)揮企業(yè)自主管理作用，推動企業(yè)建立“隱患自查、責(zé)任自負(fù)、接受監(jiān)督”的質(zhì)量管理機(jī)制，以發(fā)揮企業(yè)的質(zhì)量責(zé)任主體作用。
二是監(jiān)管的原則應(yīng)從傳統(tǒng)的“違法推定”，向“守法推定”轉(zhuǎn)變。通過實施企業(yè)質(zhì)量監(jiān)管模式，將以往推定所有企業(yè)可能違法、實施全面監(jiān)管，轉(zhuǎn)變?yōu)橥贫ǘ鄶?shù)企業(yè)守法、對少數(shù)企業(yè)實施重點(diǎn)監(jiān)管，逐步優(yōu)化監(jiān)管資源配置，集中力量攻堅克難，以減輕行政監(jiān)管的壓力。
三是監(jiān)管的方法應(yīng)從以往的“等距離”，向“分距離”轉(zhuǎn)變。通過科學(xué)建立企業(yè)質(zhì)量信用評價體系，規(guī)范企業(yè)信用等級評定，合理運(yùn)用評價結(jié)果，將以往對所有企業(yè)實施一視同仁的無差別監(jiān)管，轉(zhuǎn)變?yōu)閰^(qū)分等級的差別化監(jiān)管，以提高行政監(jiān)管效能。
（二）在監(jiān)管工作措施上，把握“三大環(huán)節(jié)”
企業(yè)質(zhì)量信用監(jiān)管模式作為一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，包含了監(jiān)督和管理工作的諸多內(nèi)容，涵蓋了質(zhì)量誠信體系的不同環(huán)節(jié)。因此，在監(jiān)管工作舉措上，需要有重點(diǎn)地把握征信、評信、用信三大環(huán)節(jié)。
一要加強(qiáng)資源整合，建立完善的征信系統(tǒng)。完善的征信系統(tǒng)是有效掌握信用信息的基礎(chǔ)。征信系統(tǒng)的建設(shè)，在系統(tǒng)內(nèi)，要充分利用現(xiàn)代信息化手段，歸集質(zhì)監(jiān)部門依法履職過程中產(chǎn)生的各類企業(yè)質(zhì)量信息和數(shù)據(jù)，建立以組織機(jī)構(gòu)代碼實名制為基礎(chǔ)的企業(yè)質(zhì)量信用檔案。要強(qiáng)化信用檔案數(shù)據(jù)的更新和完善，在檔案內(nèi)容的真實性、項目的科學(xué)性、統(tǒng)計的準(zhǔn)確性、上報的及時性、使用的規(guī)范性等方面下功夫，確保信用信息的豐富、真實和有效。在系統(tǒng)外，要注重發(fā)揮大質(zhì)量工作平臺作用，加強(qiáng)與相關(guān)職能部門、行業(yè)組織、社會團(tuán)體的協(xié)作，建立質(zhì)量信用信息互聯(lián)互通共享機(jī)制，不斷拓寬信息征集的范圍，擴(kuò)大企業(yè)質(zhì)量信用檔案的覆蓋面，逐步實現(xiàn)質(zhì)量信用信息面向社會的公開和共享。
二要完善評價體系，建立科學(xué)的評信系統(tǒng)?？茖W(xué)的評信系統(tǒng)是有效利用信用信息的橋梁和紐帶。評信系統(tǒng)的建設(shè)，要突出企業(yè)質(zhì)量信用評價標(biāo)準(zhǔn)的研制，逐步建立涵蓋技術(shù)、管理、評價等比較完善的質(zhì)量信用評價標(biāo)準(zhǔn)體系。要加快企業(yè)質(zhì)量信用評價指標(biāo)體系的研究，針對不同類型的企業(yè)，建立涵蓋產(chǎn)品質(zhì)量、標(biāo)準(zhǔn)化、計量監(jiān)測、質(zhì)量獎勵和執(zhí)法處罰等多方面內(nèi)容的評價指標(biāo)模型，以及定量分析和定性分析相結(jié)合、靜態(tài)分析與動態(tài)分析相銜接的科學(xué)評價模式。要加強(qiáng)企業(yè)質(zhì)量信用評價機(jī)構(gòu)的培育，按照“政府引導(dǎo)、行業(yè)推動、市場運(yùn)作”的模式，加大幫扶指導(dǎo)力度，鼓勵信用服務(wù)機(jī)構(gòu)功能開發(fā)和業(yè)務(wù)拓展，積極培育一批具有社會影響力的第三方評價機(jī)構(gòu)開展質(zhì)量信用評價，引導(dǎo)和推動質(zhì)量信用服務(wù)市場的發(fā)展。
三要緊貼工作需要，建立實用高效的用信系統(tǒng)。高效的用信系統(tǒng)是實現(xiàn)監(jiān)管工作任務(wù)目標(biāo)的根本。用信系統(tǒng)的建設(shè)，要充分結(jié)合工作需要和區(qū)域特點(diǎn)，分層次，有創(chuàng)造性地開展。要充分發(fā)揮征信、評信系統(tǒng)的作用，在制度設(shè)計上，通過進(jìn)一步完善質(zhì)量獎懲機(jī)制，建立質(zhì)量信用“紅黑榜”制度，在企業(yè)行政許可、市場準(zhǔn)入、質(zhì)量獎勵、執(zhí)法處罰中引入質(zhì)量信用機(jī)制等，加大對守信企業(yè)的扶持和失信企業(yè)的懲罰力度，營造全社會“守信受獎、失信受罰”的良好氛圍。在工作方法上，通過完善質(zhì)量信用信息社會發(fā)布機(jī)制，加大信用信息的社會發(fā)布力度，積極推行企業(yè)質(zhì)量信用分級分類監(jiān)管等，真正使信用信息服務(wù)企業(yè)、服務(wù)大眾、服務(wù)社會。
?。ㄈ┰诒Ｕ蠙C(jī)制建設(shè)上，注重“三大領(lǐng)域”
企業(yè)質(zhì)量信用監(jiān)管模式不是孤立存在的，其建設(shè)需要法律制度、信息技術(shù)、社會環(huán)境等多方面因素的輔助和支撐。
一要加快信用立法。完備的法律法規(guī)和制度體系，是企業(yè)質(zhì)量信用監(jiān)管模式有序推進(jìn)的基本保障，既有利于保障信用信息的歸集，也有利于監(jiān)管行為的規(guī)范。當(dāng)前，加強(qiáng)信用立法的主要任務(wù)是，在《產(chǎn)品質(zhì)量法》等法律法規(guī)基礎(chǔ)上，參照國際經(jīng)驗和我國國情，逐步完善質(zhì)量信用法規(guī)，明晰質(zhì)量信用監(jiān)管的法律地位、程序和內(nèi)容。要認(rèn)真研究和制定配套的制度規(guī)范，完善扶持獎勵政策，為企業(yè)質(zhì)量信用監(jiān)管模式的實施提供法律制度支撐。
二要強(qiáng)化技術(shù)支持。企業(yè)質(zhì)量信用監(jiān)管模式的基礎(chǔ)在信用信息。由于信息具有技術(shù)性、時效性等特性，其歸集、評判、發(fā)布、應(yīng)用等各個環(huán)節(jié)都需要信息技術(shù)的支持。因此，充分運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、云技術(shù)等科技手段，廣泛匯集監(jiān)管過程中產(chǎn)生的信息數(shù)據(jù)，搭建企業(yè)質(zhì)量信用信息平臺，加快建立基于網(wǎng)絡(luò)的實時、在線、對接的信息平臺，應(yīng)當(dāng)成為現(xiàn)時工作的重點(diǎn)。
三要加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)。要通過開展質(zhì)量月、質(zhì)量誠信日等活動，引導(dǎo)廣大企業(yè)提高質(zhì)量誠信意識，自覺提升創(chuàng)新能力和管理水平。要深入宣傳企業(yè)質(zhì)量信用監(jiān)管模式的重要性和必要性，推動各級政府提高認(rèn)識，加大組織領(lǐng)導(dǎo)和經(jīng)費(fèi)支持力度。要面向民眾，充分利用現(xiàn)代傳媒工具，大力開展形式多樣、內(nèi)容豐富、通俗易懂的宣傳教育活動，普及質(zhì)量信用知識，共同營造全社會積極參與的良好氛圍。
（作者單位：上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局）
《中國質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督》2014年3月刊
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