■文/趙本東

   本文以法律、法規(guī)、規(guī)章為依據(jù)，從監(jiān)督與管理的區(qū)別、檢查條件、處罰權(quán)限三方面討論了質(zhì)監(jiān)部門(mén)對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理的權(quán)限，從而分清我們的職責(zé)。本文僅代表作者的觀點(diǎn)，提供給同行探討。

   目前質(zhì)監(jiān)部門(mén)對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理出現(xiàn)了沒(méi)有法律依據(jù)的延伸，在有限的行政管理資源情況下將造成無(wú)力監(jiān)管的境地。所以本文以法律、法規(guī)、規(guī)章、“三定”方案（國(guó)辦發(fā)〔2001〕56號(hào)）為依據(jù)，分析一下質(zhì)監(jiān)部門(mén)對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理的權(quán)限，以供探討如何開(kāi)展產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督工作。

    法律依據(jù)

   《標(biāo)準(zhǔn)化法》、《標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)施條例》、《河北省標(biāo)準(zhǔn)化監(jiān)督管理?xiàng)l例》；《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督試行辦法》、《工業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任條例》、《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例》、《河北省產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理?xiàng)l例》；《食品安全法》、《關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》；《認(rèn)證認(rèn)可條例》、《強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證管理規(guī)定》。

   其中《產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督試行辦法》、《工業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任條例》是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的產(chǎn)物，存在一些不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的問(wèn)題。

    監(jiān)管權(quán)限

    質(zhì)監(jiān)部門(mén)微觀上對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量的職能是監(jiān)督而不是管理。

   1986年的《工業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任條例》第四條將產(chǎn)品質(zhì)量管理責(zé)任交由企業(yè)主管機(jī)關(guān)，第五條將監(jiān)督責(zé)任賦予了質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)、工商行政管理機(jī)關(guān)；第十六條明確了產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)的具體職責(zé)為對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督抽查，第十七條明確了企業(yè)主管機(jī)關(guān)的管理職責(zé)。1993年的《產(chǎn)品質(zhì)量法》第八條明確規(guī)定產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督工作，法律另有規(guī)定的從其規(guī)定。國(guó)辦發(fā)〔2001〕56號(hào)主要職責(zé)第11條賦予的職能也是產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督，質(zhì)量管理司的職責(zé)也是宏觀上進(jìn)行質(zhì)量管理?！逗颖笔‘a(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理?xiàng)l例》第四條提到的職責(zé)是產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督和管理，但沒(méi)有賦予管理的權(quán)力和職責(zé)，所以可以理解成宏觀管理。宏觀管理可以理解成負(fù)責(zé)本轄區(qū)的產(chǎn)品質(zhì)量水平的統(tǒng)計(jì)、提升，目前實(shí)施的名牌戰(zhàn)略等措施就是宏觀管理的手段之一。

   《工業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任條例》是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)物，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代企業(yè)主管機(jī)關(guān)不存在了，轉(zhuǎn)變?yōu)樾袠I(yè)協(xié)會(huì)，協(xié)商（調(diào)）行業(yè)內(nèi)部事務(wù)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)賦予企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，在法律沒(méi)有規(guī)定的情況下，行政機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)干涉企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理?！懂a(chǎn)品質(zhì)量法》是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，它尊重了企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主的精神，沒(méi)有賦予行政機(jī)關(guān)干涉企業(yè)內(nèi)部質(zhì)量管理的權(quán)力。從現(xiàn)實(shí)上講，行政機(jī)關(guān)也無(wú)精力將計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代各產(chǎn)業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé)的質(zhì)量管理職能承擔(dān)起來(lái)。

   監(jiān)督，監(jiān)察督促之意，意味著行政機(jī)關(guān)只負(fù)責(zé)產(chǎn)品是否合格，不管它是如何實(shí)現(xiàn)的。管理是社會(huì)組織中為了實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)，以人為中心進(jìn)行的協(xié)調(diào)活動(dòng)，不僅管產(chǎn)品質(zhì)量合格與否（目標(biāo)），而且還負(fù)責(zé)它是如何實(shí)現(xiàn)的（協(xié)調(diào)活動(dòng)）。

   既然法律、法規(guī)只賦予質(zhì)監(jiān)部門(mén)監(jiān)督職能，所以質(zhì)監(jiān)部門(mén)無(wú)權(quán)干預(yù)企業(yè)內(nèi)部質(zhì)量管理事務(wù)，否則就是侵權(quán)。隨著重大產(chǎn)品質(zhì)量事件不斷發(fā)生，為確保產(chǎn)品質(zhì)量，質(zhì)監(jiān)部門(mén)不斷要求企業(yè)加強(qiáng)內(nèi)部管理、建立各項(xiàng)管理制度、嚴(yán)把進(jìn)貨檢驗(yàn)關(guān)、產(chǎn)品出廠檢驗(yàn)、規(guī)定產(chǎn)品銷售去向，這些做法都沒(méi)有法律依據(jù)。

   總之，微觀上我們的職責(zé)是對(duì)企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量這一節(jié)點(diǎn)進(jìn)行監(jiān)督，宏觀上對(duì)區(qū)域產(chǎn)品質(zhì)量水平進(jìn)行管理。區(qū)分監(jiān)督與管理的意義在于避免將有限的行政資源投入到無(wú)限的管理實(shí)務(wù)中去，集中精力做好質(zhì)量監(jiān)督工作。

    檢查權(quán)限

    1．檢查的條件

   在實(shí)施檢查權(quán)時(shí)，《產(chǎn)品質(zhì)量法》第十八條還限定了監(jiān)督檢查的前提條件：已經(jīng)取得違法嫌疑證據(jù)或者舉報(bào)。意即：除了舉報(bào)外，質(zhì)監(jiān)部門(mén)只能根據(jù)產(chǎn)品質(zhì)量抽查檢驗(yàn)報(bào)告才能實(shí)施檢查權(quán)，因?yàn)槌顺椴闄z驗(yàn)外，我們無(wú)從知道企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量是否涉嫌違法?！豆I(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例》也如此規(guī)定?！逗颖笔‘a(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理?xiàng)l例》雖然未明確前提條件，但根據(jù)上位法優(yōu)于下位法的規(guī)定，這個(gè)前提條件質(zhì)監(jiān)部門(mén)還是必須遵守的。

   《關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》第十五條擴(kuò)大了質(zhì)監(jiān)部門(mén)的檢查權(quán)：對(duì)于涉及人身安全的產(chǎn)品可無(wú)條件檢查?！妒称钒踩ā返谄呤邨l與之相同。

    2．檢查內(nèi)容

   既然質(zhì)監(jiān)部門(mén)只有產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)督權(quán)限，對(duì)于一般產(chǎn)品，我們的檢查權(quán)也局限在產(chǎn)品質(zhì)量這一節(jié)點(diǎn)及圍繞這一節(jié)點(diǎn)的相關(guān)資料［生產(chǎn)現(xiàn)場(chǎng)、生產(chǎn)記錄、產(chǎn)品執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品質(zhì)量報(bào)告、標(biāo)識(shí)、銷售記錄、生產(chǎn)資質(zhì)等等（質(zhì)量法第十八條）］開(kāi)展調(diào)查，無(wú)權(quán)檢查是否企業(yè)建立的各項(xiàng)管理制度，因?yàn)楣芾碇贫葘儆诠芾矸懂?，雖然《產(chǎn)品質(zhì)量法》第三條規(guī)定了企業(yè)的這項(xiàng)義務(wù)。根據(jù)《工業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任條例》第四十二條第六項(xiàng)我們對(duì)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)中對(duì)原料有要求的產(chǎn)品需要進(jìn)行原料檢查，對(duì)于標(biāo)準(zhǔn)中無(wú)原料要求的產(chǎn)品賦予企業(yè)獨(dú)立自主的權(quán)力。

    對(duì)于食品，《食品安全法》可檢查的范圍是全過(guò)程、全方位的。

   總之，產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)督對(duì)于質(zhì)監(jiān)部門(mén)一般的檢查是有先決條件的，而對(duì)企業(yè)管理方面的監(jiān)督、管理則沒(méi)有規(guī)定。

    處罰權(quán)限

    這里我們只討論無(wú)檢驗(yàn)?zāi)芰κ欠窨梢孕惺雇．a(chǎn)處罰情況。

    我們的很多文件要求企業(yè)無(wú)檢驗(yàn)?zāi)芰拓?zé)令停產(chǎn)。從現(xiàn)有的法律法規(guī)看，尚無(wú)依據(jù)。

    1．從產(chǎn)品質(zhì)量方面討論

   先看《產(chǎn)品質(zhì)量法》，其第十二條規(guī)定產(chǎn)品質(zhì)量應(yīng)當(dāng)檢驗(yàn)合格，第二十七條第一項(xiàng)規(guī)定產(chǎn)品需有質(zhì)量檢驗(yàn)合格證明。對(duì)于第十二條沒(méi)有相應(yīng)罰則，只是一項(xiàng)法定義務(wù)，可作為民事案件的法律依據(jù)。第五十四條規(guī)定違反第二十七條的，責(zé)令改正。有人可能根據(jù)無(wú)檢驗(yàn)?zāi)芰屯普摮霎a(chǎn)品質(zhì)量無(wú)從保證，進(jìn)而推測(cè)出產(chǎn)品質(zhì)量可能不合格，從而根據(jù)第四十九條或第五十條做出責(zé)令停產(chǎn)的結(jié)論。這是不可以的，我們定案可以根據(jù)事實(shí)進(jìn)行推理，但不能推測(cè)。

   《河北省產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理?xiàng)l例》第二十一條第一項(xiàng)規(guī)定產(chǎn)品需有質(zhì)量檢驗(yàn)合格證明，第三十二條規(guī)定可責(zé)令停產(chǎn)。但是在《產(chǎn)品質(zhì)量法》中已對(duì)此處罰做出了責(zé)令改正的規(guī)定，作為地方法規(guī)只能在這個(gè)范圍內(nèi)進(jìn)行規(guī)定，所以河北省條例此規(guī)定違反了《行政處罰法》第十一條。

    根據(jù)《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證》第四十六條規(guī)定，對(duì)于發(fā)證產(chǎn)品無(wú)檢驗(yàn)?zāi)芰韶?zé)令停止生產(chǎn)。

   《認(rèn)證認(rèn)可條例》和《工業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任條例》對(duì)此無(wú)規(guī)定?！稄?qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證管理規(guī)定》是部門(mén)規(guī)章，無(wú)權(quán)作出停產(chǎn)的規(guī)定。

   再有，無(wú)產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)合格證明與是否有檢驗(yàn)?zāi)芰Σ淮嬖谶壿嬌系谋厝魂P(guān)系。因?yàn)槠髽I(yè)可以進(jìn)行委托檢驗(yàn)。

    2．從產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行方面討論

    產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)中一般規(guī)定檢驗(yàn)方法，不按照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行檢驗(yàn)屬于不按標(biāo)準(zhǔn)組織生產(chǎn)。

   《標(biāo)準(zhǔn)化法》第十四條規(guī)定強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)必須執(zhí)行；不符合強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品禁止生產(chǎn)、銷售和進(jìn)口，其罰則按照《產(chǎn)品質(zhì)量法》第四十九條執(zhí)行，此處意在確定產(chǎn)品質(zhì)量是否符合標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)參數(shù)要求，和是否經(jīng)過(guò)檢驗(yàn)無(wú)關(guān)。

   《標(biāo)準(zhǔn)化法實(shí)施條例》第三十三規(guī)定生產(chǎn)不符合強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品可責(zé)令停產(chǎn)。此與《標(biāo)準(zhǔn)化法》第十四條同理。

   《河北省標(biāo)準(zhǔn)化監(jiān)督管理?xiàng)l例》第十三條規(guī)定強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)必須執(zhí)行；不符合強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品禁止生產(chǎn)、銷售和進(jìn)口；已經(jīng)備案的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和已經(jīng)明示采用的推薦性標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)執(zhí)行。違反第十三條第二款規(guī)定的按照第二十八條規(guī)定可責(zé)令停產(chǎn)。該條例對(duì)于違反非強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)做出了處罰規(guī)定而未對(duì)違反強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)做出處罰規(guī)定，此條可看成是對(duì)《標(biāo)準(zhǔn)化法》的補(bǔ)充。既然《標(biāo)準(zhǔn)化法》在這點(diǎn)上意在標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)指標(biāo)，那么，河北省的條例也應(yīng)服從該立法精神。所以《河北省標(biāo)準(zhǔn)化監(jiān)督管理?xiàng)l例》對(duì)于是否進(jìn)行出廠檢驗(yàn)也未做出停產(chǎn)的罰則。

    由上述可看出行政執(zhí)法部門(mén)因企業(yè)無(wú)檢驗(yàn)?zāi)芰Χ?zé)令停產(chǎn)是無(wú)法律、法規(guī)依據(jù)的。

    結(jié)  論

   微觀上我們的職責(zé)是對(duì)企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量這一節(jié)點(diǎn)進(jìn)行監(jiān)督，宏觀上對(duì)區(qū)域產(chǎn)品質(zhì)量水平進(jìn)行管理；對(duì)于產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)督對(duì)于我們一般的檢查的先決條件是產(chǎn)品質(zhì)量不合格；在行政處罰上不能依據(jù)推測(cè)行使權(quán)力。

    （作者單位：河北省唐山市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局開(kāi)平區(qū)分局）

    《中國(guó)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督》2012年10月刊