□ 胡立彪

工信部、國(guó)家煙草專(zhuān)賣(mài)局日前發(fā)布《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)煙草專(zhuān)賣(mài)法實(shí)施條例〉的決定（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《征求意見(jiàn)稿》），提出電子煙等新型煙草制品參照卷煙有關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！墩髑笠庖?jiàn)稿》一出，立即引發(fā)業(yè)界廣泛關(guān)注。

自從電子煙產(chǎn)品在市場(chǎng)出現(xiàn)，就伴隨著對(duì)其加強(qiáng)監(jiān)管的呼聲。法律界人士表示，如果不把電子煙納入監(jiān)管，就會(huì)給公眾造成電子煙僅是一種電子消費(fèi)品的錯(cuò)覺(jué)，產(chǎn)生社會(huì)危害?！墩髑笠庖?jiàn)稿》提出將電子煙納入監(jiān)管范疇，既可彌補(bǔ)電子煙監(jiān)管的法律空白，也有助于糾正過(guò)去對(duì)電子煙似是而非的認(rèn)知。

不過(guò)，盡管業(yè)內(nèi)及法律界對(duì)于將電子煙納入監(jiān)管的意見(jiàn)基本一致，但在“由誰(shuí)監(jiān)管”“怎么監(jiān)管”等問(wèn)題上，目前還存在較大分歧。比如，北京市控?zé)焻f(xié)會(huì)公開(kāi)表示，“參照卷煙執(zhí)行”即意味著電子煙將由煙草專(zhuān)賣(mài)局監(jiān)管，但該局本質(zhì)上是在執(zhí)行煙草總公司的企業(yè)職能，不適合作為電子煙的監(jiān)管單位，建議由市場(chǎng)監(jiān)管總局和國(guó)家藥監(jiān)局進(jìn)行監(jiān)管。

就煙草專(zhuān)賣(mài)局的屬性看，它的確不適合行使對(duì)電子煙產(chǎn)品的監(jiān)管職能。依照市場(chǎng)運(yùn)行法則和市場(chǎng)管理規(guī)則，所有商品的監(jiān)管都應(yīng)由第三方完成，而煙草部門(mén)本身是企業(yè)，若賦予其監(jiān)管職責(zé)，就難免發(fā)生利益沖突，產(chǎn)生不公平問(wèn)題。從其他國(guó)家管理電子煙產(chǎn)品的經(jīng)驗(yàn)看，行使監(jiān)管職能的主體絕大多數(shù)為公共健康相關(guān)部門(mén)。比如，在美國(guó)，對(duì)電子煙擁有監(jiān)管權(quán)的是FDA（食品藥品監(jiān)督管理局），在英國(guó)，電子煙監(jiān)管機(jī)構(gòu)為公共衛(wèi)生部。

另外，2003年簽署的《世界衛(wèi)生組織煙草控制框架公約》規(guī)定，在制定和實(shí)施煙草控制方面的公共衛(wèi)生政策時(shí)，各締約方應(yīng)根據(jù)國(guó)家法律采取行動(dòng)，防止這些政策受煙草業(yè)的商業(yè)和其他既得利益的影響。我國(guó)作為該公約的締約國(guó)，應(yīng)遵守該規(guī)定，不應(yīng)由帶有企業(yè)屬性的煙草專(zhuān)賣(mài)局來(lái)監(jiān)管。

相比“由誰(shuí)監(jiān)管”，“怎么監(jiān)管”更為重要，但《征求意見(jiàn)稿》并未理清這一問(wèn)題，這就使得業(yè)內(nèi)對(duì)其未來(lái)的實(shí)效性產(chǎn)生疑慮。什么是電子煙？只有搞清這一基本概念，監(jiān)管才有方向性和針對(duì)性。但是，對(duì)于電子煙的內(nèi)涵和外延問(wèn)題，目前還沒(méi)有哪部法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)能夠說(shuō)清楚。

在一些官方文件中，關(guān)于電子煙的定義既不清楚也時(shí)常發(fā)生變化，如國(guó)家煙草專(zhuān)賣(mài)局2018年8月發(fā)布的《關(guān)于禁止向未成年人出售電子煙的通告》中，電子煙被定義為“卷煙等傳統(tǒng)煙草制品的補(bǔ)充”；2020年4月，廣東省煙草專(zhuān)賣(mài)局在官網(wǎng)上有這樣的表述：“電子煙不屬于煙草專(zhuān)賣(mài)品，不適用于《煙草專(zhuān)賣(mài)法實(shí)施條例》的調(diào)整”。

有專(zhuān)家指出，《征求意見(jiàn)稿》最核心的信息缺失，就是沒(méi)有對(duì)電子煙進(jìn)行界定。目前電子煙產(chǎn)品種類(lèi)繁多，如果不厘清概念，不劃清種類(lèi)，監(jiān)管難免出現(xiàn)“掛一漏萬(wàn)”“一刀切”等問(wèn)題。

由此看來(lái)，要真正實(shí)現(xiàn)對(duì)電子煙產(chǎn)品的科學(xué)監(jiān)管、有效監(jiān)管，必須要做的第一件事，就是盡快制定電子煙產(chǎn)品國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，這是監(jiān)管的根本依據(jù)，也是消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的基礎(chǔ)。應(yīng)從保護(hù)消費(fèi)者健康安全這一最基本原則出發(fā)，由衛(wèi)生健康部門(mén)和市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)主導(dǎo)，組織專(zhuān)家進(jìn)行調(diào)研分析，充分論證，制定出更科學(xué)、更合理的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施細(xì)則。只有這樣才能最大化保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，促進(jìn)行業(yè)市場(chǎng)規(guī)范健康發(fā)展。

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