建立市場監(jiān)管內(nèi)部舉報(bào)人制度的必要性

商事制度改革以來，我國市場主體數(shù)量突飛猛進(jìn)，截至2018年11月底，我國已注冊(cè)個(gè)體工是戶7237.45萬戶、私營企業(yè)3105.37萬家，分別是40年前的517倍和343倍。與數(shù)量龐大的市場主體相比，市場監(jiān)管隊(duì)伍總量并無太大變化，市場監(jiān)管效能與公眾期待存在差距。建立市場監(jiān)管內(nèi)部舉報(bào)人制度，在生產(chǎn)環(huán)節(jié)及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，將安全風(fēng)險(xiǎn)消滅在萌芽狀態(tài)，無疑將大大提升監(jiān)管效能。

建立市場監(jiān)管內(nèi)部舉報(bào)人制度是社會(huì)共治的客觀要求。商事制度改革之初，國務(wù)院下發(fā)的《注冊(cè)資本登記制度改革方案》明確提出，通過改革監(jiān)管制度，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式，強(qiáng)化信用監(jiān)管，促進(jìn)協(xié)同監(jiān)管，提高監(jiān)管效能；通過加強(qiáng)市場主體信息公示，進(jìn)一步擴(kuò)大社會(huì)監(jiān)督范圍，促進(jìn)社會(huì)共治，激發(fā)各類市場主體創(chuàng)造活力，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力。公眾無疑是社會(huì)共治的重要力量，特別是直接參與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的內(nèi)部人士，更容易掌握企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程中的失信信息，如果他們站出來發(fā)聲，對(duì)于提高市場監(jiān)管效能必將產(chǎn)生事半功倍的效果。促使更多內(nèi)部人士站出來“吹哨”，需要從制度上予以激勵(lì)。毋庸置疑，建立市場監(jiān)管內(nèi)部舉報(bào)人制度是社會(huì)共治背景下創(chuàng)新市場監(jiān)管制度的客觀要求。

建立市場監(jiān)管內(nèi)部舉報(bào)人制度是建設(shè)有限政府的現(xiàn)實(shí)需求。有限政府是指政府自身在規(guī)模、職能、權(quán)力和行為方式上受到法律和社會(huì)的嚴(yán)格限制和有效制約。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及政府行政體制改革的深入推進(jìn)，建設(shè)有限且高效的政府是新時(shí)代實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化政府管理的必然趨勢(shì)。市場監(jiān)管部門職能多、覆蓋面廣，僅僅依靠近80萬人的市場監(jiān)管隊(duì)伍，難以實(shí)現(xiàn)全覆蓋監(jiān)管。按照進(jìn)一步厘清政府與市場的關(guān)系的要求，直接管制的監(jiān)管方式已不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況，通過建立市場監(jiān)管內(nèi)部舉報(bào)人制度實(shí)現(xiàn)社會(huì)共治，正是建設(shè)有限政府的現(xiàn)實(shí)需求。

建立市場監(jiān)管內(nèi)部舉報(bào)人制度是提升監(jiān)管效能的有效途徑。投入較小的行政資源而獲取最優(yōu)的監(jiān)管效果，是構(gòu)建科學(xué)市場監(jiān)管體系的目標(biāo)。近年來，各地市場監(jiān)管部門轉(zhuǎn)變觀念、創(chuàng)新方式，提高信息技術(shù)應(yīng)用水平，一定程度上有效提升了監(jiān)管效能。但由于市場監(jiān)管信息往往來源于事后靜態(tài)數(shù)據(jù)，很容易出現(xiàn)發(fā)現(xiàn)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)時(shí)重大安全事故已經(jīng)發(fā)生的情況。以食品安全監(jiān)管為例，如果參與食品生產(chǎn)加工的內(nèi)部人士發(fā)現(xiàn)食品安全問題后及時(shí)舉報(bào)，市場監(jiān)管部門便可及時(shí)獲得動(dòng)態(tài)信息數(shù)據(jù)，從而采取有效措施把對(duì)消費(fèi)者的傷害降到最低程度。改革市場監(jiān)管體制后，市場監(jiān)管部門涉及的領(lǐng)域種類繁多，許多領(lǐng)域具有較強(qiáng)的專業(yè)性，比如食品、藥品、特種設(shè)備領(lǐng)域等，這些領(lǐng)域更需要內(nèi)部專業(yè)人士站出來“吹哨”，以有效提升市場監(jiān)管效能。

立法建議

一項(xiàng)制度的建立必須考慮各方利益的平衡。市場監(jiān)管內(nèi)部舉報(bào)人制度的設(shè)計(jì)，不僅涉及對(duì)舉報(bào)人的獎(jiǎng)勵(lì)，還涉及對(duì)失信企業(yè)和相關(guān)責(zé)任人的處罰，同時(shí)事關(guān)消費(fèi)者合法權(quán)益的保護(hù)?？茖W(xué)有效的內(nèi)部舉報(bào)人制度，既要起到打擊企業(yè)失信行為的作用，又要最大限度地保護(hù)舉報(bào)人的合法權(quán)益，還要考慮職業(yè)舉報(bào)人出于經(jīng)濟(jì)目的濫用制度擾亂正常市場監(jiān)管工作秩序的情況，以立法的形式建立內(nèi)部舉報(bào)人制度。通過立法的形式建立內(nèi)部舉報(bào)人制度，目的在于揚(yáng)善懲惡，保障消費(fèi)者合法權(quán)益。筆者對(duì)法國電梯監(jiān)管工作開展調(diào)研時(shí)了解到，在法國，電梯安全的每個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，總有人站出來制止或向政府舉報(bào)。相比之下，我國民眾參與社會(huì)管理的自覺程度不如歐美國家，不少人只在認(rèn)為自身利益受到侵害時(shí)才會(huì)站出來。建立內(nèi)部舉報(bào)人制度不僅是為了解決市場監(jiān)管過程中及早發(fā)現(xiàn)安全隱患的難題，也是喚醒公眾抵制違法行為、參與社會(huì)管理的自覺性，弘揚(yáng)正義的有效做法。筆者建議，建立內(nèi)部舉報(bào)人制度要考慮對(duì)舉報(bào)人給予綜合褒獎(jiǎng)，對(duì)于重大舉報(bào)行為，可考慮給予當(dāng)事人多種獎(jiǎng)勵(lì)。

從法律層面保障內(nèi)部舉報(bào)人的合法權(quán)益。內(nèi)部人員舉報(bào)違法行為，往往要冒較大風(fēng)險(xiǎn)，輕則降職降薪、被逼離職，重則個(gè)人財(cái)產(chǎn)及人身安全受到威脅。如果不能從法律層面保護(hù)好內(nèi)部舉報(bào)人，內(nèi)部舉報(bào)人制度將形同虛設(shè)。筆者建議，要規(guī)定嚴(yán)格的保密程序，不得泄露舉報(bào)者的任何信息。行政機(jī)關(guān)公職人員違反規(guī)定泄露相關(guān)信息必須受到嚴(yán)厲懲處，追究相應(yīng)法律責(zé)任；舉報(bào)內(nèi)容一經(jīng)查實(shí)，應(yīng)根據(jù)消除危害的貢獻(xiàn)大小給予舉報(bào)人足額的現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)，獎(jiǎng)金由財(cái)政保障，而不是僅僅按罰沒比例給予獎(jiǎng)勵(lì)；一旦相關(guān)信息泄露，當(dāng)事人及其家人的財(cái)產(chǎn)與人身安全受到威脅，相關(guān)部門應(yīng)依法采取積極措施給予當(dāng)事人保護(hù)。

嚴(yán)懲失信企業(yè)和失信行為人。要使內(nèi)部舉報(bào)人制度得到真正落實(shí)，必須在法律層面嚴(yán)懲被舉報(bào)企業(yè)的失信行為。當(dāng)前，一些違法經(jīng)營行為如制造、銷售假冒偽劣商品等屢禁不止的一個(gè)重要原因就是，現(xiàn)有法律對(duì)此類行為的懲處力度不夠大。今年兩會(huì)期間，“像治理酒駕一樣治理假貨”的呼聲越來越高。針對(duì)社會(huì)反映比較強(qiáng)烈的假冒偽劣問題，筆者建議，應(yīng)降低制售假冒偽劣商品行為的入刑標(biāo)準(zhǔn)，特別是食品、藥品等重點(diǎn)領(lǐng)域的制售假冒偽劣商品行為，更應(yīng)進(jìn)一步加大懲處力度；加大經(jīng)濟(jì)處罰力度，讓假冒偽劣商品的制售者付出高昂代價(jià)，促使其不敢為、不想為；及時(shí)公布假冒偽劣產(chǎn)品企業(yè)及相關(guān)個(gè)人信息，方便公眾查詢，震懾違法行為人。

完善信用記錄制度，強(qiáng)化懲戒措施的連續(xù)性。建立內(nèi)部舉報(bào)人制度，應(yīng)進(jìn)一步完善信用記錄制度，強(qiáng)化懲戒措施的連續(xù)性。一是及時(shí)公示違法失信信息；二是完善違法失信企業(yè)相關(guān)責(zé)任人禁入制度；三是加強(qiáng)聯(lián)合懲戒，共同打擊違法行為。

需要考慮的其他問題。一是可以考慮先在食品、藥品、兒童及老年人用品等社會(huì)關(guān)注熱點(diǎn)領(lǐng)域試行內(nèi)部舉報(bào)人制度，成熟后逐步拓展至其他領(lǐng)域。二是內(nèi)部人士不便直接舉報(bào)，而將相關(guān)情況反映給第三方如公職人員、記者等，對(duì)于這種情況應(yīng)從法律層面加以規(guī)范。三是處理好促進(jìn)新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)發(fā)展與嚴(yán)懲制售假冒偽劣商品行為的關(guān)系。對(duì)于新經(jīng)濟(jì)模式、新業(yè)態(tài)，的確應(yīng)堅(jiān)持包容審慎監(jiān)管，但不能因?yàn)橛泻κ称肥峭ㄟ^新模式、新業(yè)態(tài)銷售的，就可以減輕處罰。（洪海）